Pravna odgovornost države, zaštita dostojanstva građana i mogućnosti ostvarivanja naknade materijalne i nematerijalne štete u Republici Srbiji
Država raspolaže ovlašćenjima koja nijedan pojedinac nema. Ona može, pod zakonom propisanim uslovima, ograničiti slobodu kretanja, izvršiti pretres, primeniti sredstva prinude, lišiti čoveka slobode i preduzeti druge mere koje neposredno zadiru u njegova osnovna prava.
Ta ovlašćenja nisu izraz neograničene državne moći. Naprotiv, njihovo opravdanje nalazi se isključivo u zaštiti zakona, javne bezbednosti i prava drugih lica.
Kada policijski službenik postupa zakonito, neophodno i srazmerno, on ostvaruje funkciju države. Ali kada prekorači ovlašćenja, nezakonito primeni silu, bez pravnog osnova ograniči slobodu ili svojim postupanjem prouzrokuje štetu, postavlja se pitanje odgovornosti.
I to ne samo odgovornosti konkretnog policajca.
Postavlja se pitanje odgovornosti same države.
Može li građanin tužiti Republiku Srbiju zato što ga je policijski službenik nezakonito lišio slobode? Ima li pravo na naknadu ako je tokom policijske intervencije zadobio povrede? Šta ako je pretrpeo strah, poniženje ili povredu ugleda? Da li je neophodno da policajac prethodno bude krivično osuđen?
Odgovori na ova pitanja nalaze se u Ustavu Republike Srbije, Zakonu o obligacionim odnosima, Zakonu o policiji, Zakoniku o krivičnom postupku i Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima.
Njihova zajednička poruka jeste da državna vlast nije izuzeta od pravne odgovornosti.
Država nije iznad zakona
Jedno od osnovnih obeležja vladavine prava jeste da državni organi odgovaraju za nezakonito i nepravilno postupanje.
Član 35. stav 2. Ustava Republike Srbije jemči svakom licu pravo na naknadu materijalne i nematerijalne štete koju mu nezakonitim ili nepravilnim radom prouzrokuje državni organ, imalac javnog ovlašćenja, organ autonomne pokrajine ili organ jedinice lokalne samouprave.
Ova ustavna garancija ima izuzetan značaj.
Ona pokazuje da naknada štete zbog nezakonitog postupanja policije nije pitanje dobre volje države, niti neka vrsta dobrovoljne pomoći oštećenom građaninu.
Reč je o pravu koje uživa ustavnu zaštitu.
U obligacionopravnom smislu, naročito je značajan član 172. Zakona o obligacionim odnosima, kojim je uređena odgovornost pravnog lica za štetu koju njegov organ prouzrokuje trećem licu u vršenju ili u vezi sa vršenjem svojih funkcija.
Kada su ispunjeni zakonski uslovi, Republika Srbija može odgovarati za štetu nastalu postupanjem pripadnika Ministarstva unutrašnjih poslova.
Pri tome je neophodno razlikovati odgovornost države prema oštećenom licu od lične, disciplinske i krivične odgovornosti policijskog službenika.
One mogu postojati istovremeno, ali se ne zasnivaju na potpuno istim pravnim pretpostavkama.
Država ne može automatski otkloniti sopstvenu odgovornost tvrdnjom da je policijski službenik postupao suprotno službenim pravilima. Upravo nezakonito postupanje službenog lica, ako je u funkcionalnoj vezi sa obavljanjem njegovih dužnosti, može predstavljati osnov odgovornosti države.
S druge strane, nije svaka neprijatnost koju građanin doživi prilikom policijske intervencije sama po sebi osnov za naknadu štete. Potrebno je utvrditi zakonom relevantne činjenice i postojanje odgovarajućeg osnova odgovornosti.
Kada postupanje policije postaje nezakonito?
Policija ima zakonsko ovlašćenje da primenjuje određene mere i sredstva prinude, ali ta ovlašćenja nisu neograničena.
Njihova primena mora biti zasnovana na zakonu, usmerena ka legitimnom cilju i ograničena načelima neophodnosti i srazmernosti.
Nezakonitost može postojati kada policijski službenik preduzme radnju bez potrebnog pravnog osnova, prekorači granice ovlašćenja, primeni nesrazmernu silu ili povredi zakonom propisanu proceduru na način koji je pravno značajan za nastanak štete.
Posebno ozbiljni slučajevi mogu obuhvatiti nezakonito lišenje slobode, prekomernu upotrebu fizičke sile, zlostavljanje prilikom privođenja ili zadržavanja, protivpravan pretres, oštećenje imovine ili druga postupanja kojima se povređuju zakonom zaštićena prava građana.
Međutim, za pravilnu pravnu ocenu neophodno je razmotriti konkretne okolnosti.
Policijska upotreba sile nije nezakonita samo zato što je građanin pretrpeo fizičku povredu. U određenim situacijama upotreba sile može biti zakonita, ali mora biti neophodna i srazmerna okolnostima.
Nasuprot tome, čak i kada je policijska intervencija prvobitno imala zakonit osnov, način njenog sprovođenja može biti nezakonit.
Na primer, zakonito privođenje ne daje policijskom službeniku pravo da privedeno lice udara, ponižava ili prema njemu primenjuje silu koja više nije neophodna.
Zakonitost cilja ne opravdava nezakonitost sredstva.
Upravo se na tom načelu zasniva jedna od najvažnijih granica državne prinude.
Nezakonita upotreba sile i pravo na naknadu štete
Slučajevi prekomerne upotrebe policijske sile predstavljaju posebno osetljivu kategoriju sporova.
Oštećeni građanin može pretrpeti telesne povrede, fizičke bolove, strah, psihičke posledice i druge oblike materijalne i nematerijalne štete.
Prema članu 200. Zakona o obligacionim odnosima, sud može, kada su ispunjeni zakonski uslovi, dosuditi pravičnu novčanu naknadu za fizičke bolove, pretrpljeni strah i određene oblike duševnih bolova.
Visina naknade zavisi od konkretnih okolnosti, naročito intenziteta i trajanja bolova i straha, težine povreda, posledica po zdravlje i drugih zakonom relevantnih činjenica.
Ne postoji jedinstvena tarifa prema kojoj svaki udarac policijskog službenika automatski vredi određeni novčani iznos.
Sud je dužan da odmeri pravičnu naknadu na osnovu dokaza i kriterijuma koje propisuje zakon.
Posebno je značajno to što odgovornost za štetu ne mora biti ograničena na vidljive telesne povrede.
Nezakonito postupanje može prouzrokovati i ozbiljne psihičke posledice, povredu dostojanstva, ugleda, časti ili slobode ličnosti.
Ipak, svaki zahtev mora biti pravno pravilno postavljen, a šteta i ostale pretpostavke odgovornosti dokazane u skladu sa zakonom.
U predmetima u kojima je lice zadobilo povrede tokom boravka pod kontrolom policije, poseban značaj mogu imati i standardi Evropskog suda za ljudska prava u pogledu obaveze države da pruži uverljivo objašnjenje porekla povreda.
To je naročito važno kada je lice bilo lišeno slobode i nije imalo mogućnost da samostalno obezbedi dokaze o postupanju službenih lica.
Nezakonito lišenje slobode: kada država mora da plati?
Pravo na slobodu i bezbednost ličnosti spada među osnovna ljudska prava.
Član 27. Ustava Republike Srbije jemči pravo na ličnu slobodu i bezbednost, dok član 5. Evropske konvencije o ljudskim pravima propisuje garancije zaštite od proizvoljnog lišenja slobode.
Niko ne sme biti lišen slobode osim iz razloga i u postupku koji su predviđeni zakonom.
Ako policija nekoga liši slobode bez zakonskog osnova ili suprotno propisanoj proceduri, mogu nastati uslovi za odgovornost države.
Međutim, ovde je neophodno razlikovati nezakonito lišenje slobode od situacije u kojoj je lice zakonito uhapšeno zbog postojanja zakonom propisanih razloga, ali je krivični postupak kasnije okončan oslobađajućom presudom ili na drugi način.
Samo oslobađanje od optužbe ne znači automatski da je svako prethodno lišenje slobode bilo nezakonito u trenutku kada je preduzeto.
Ipak, Zakonik o krivičnom postupku predviđa poseban režim naknade štete za neosnovano lišenje slobode i neosnovanu osudu.
U tom režimu, pod zakonom propisanim uslovima, pravo na naknadu može postojati i kada je prvobitna mera bila preduzeta u skladu sa tada postojećim procesnim osnovom.
Ova razlika je izuzetno važna.
Jedno je odgovornost države zbog nezakonitog postupanja policije, a drugo posebno zakonsko pravo na naknadu štete zbog neosnovanog lišenja slobode.
Oba pravna osnova mogu biti relevantna, ali se ne smeju poistovećivati.
Da li je neophodno da policajac bude krivično osuđen?
Jedna od najčešćih zabluda jeste da građanin može tužiti državu tek nakon što policijski službenik bude pravnosnažno osuđen za krivično delo.
To nije opšte pravilo.
Građanskopravna odgovornost države i krivična odgovornost policijskog službenika predstavljaju različite oblike pravne odgovornosti.
Krivični postupak ima za cilj utvrđivanje da li je određeno lice izvršilo krivično delo i da li postoje uslovi za izricanje krivične sankcije.
Parnični postupak za naknadu štete usmeren je na utvrđivanje da li su ispunjene pretpostavke građanskopravne odgovornosti i da li oštećenom pripada naknada.
Zbog toga odsustvo krivične osude ne isključuje samo po sebi mogućnost uspeha u parnici.
Parnični sud može, u granicama svoje nadležnosti, utvrđivati činjenice relevantne za odgovornost za štetu.
Međutim, ako postoji pravnosnažna osuđujuća krivična presuda, njen značaj za parnični postupak uređen je članom 13. Zakona o parničnom postupku, koji predviđa vezanost parničnog suda za određena utvrđenja krivičnog suda u pogledu postojanja krivičnog dela i krivične odgovornosti učinioca.
Prema tome, krivična presuda može predstavljati izuzetno važan dokazni i pravni oslonac, ali nije univerzalni preduslov za podnošenje tužbe za naknadu štete.
To je naročito značajno u situacijama kada krivični postupak nije pokrenut, kada je krivična prijava odbačena ili kada postoje druge procesne prepreke za utvrđivanje krivične odgovornosti.
Koja šteta može biti predmet naknade?
Šteta nastala nezakonitim postupanjem policije može biti materijalna i nematerijalna.
Materijalna šteta obuhvata stvarni gubitak i izmaklu korist, pod zakonom propisanim uslovima.
Na primer, ako je građanin zbog nezakonite policijske intervencije zadobio povrede, mogu nastati troškovi lečenja, rehabilitacije, prevoza do zdravstvenih ustanova ili gubitak zarade zbog privremene nesposobnosti za rad.
Ako je prilikom intervencije nezakonito oštećena imovina, može se postaviti pitanje naknade troškova popravke ili druge imovinske štete.
Nematerijalna šteta obuhvata zakonom priznate oblike povrede ličnih dobara, uključujući fizičke bolove, strah i duševne bolove zbog određenih povreda prava ličnosti.
U pojedinim slučajevima posledice nezakonitog postupanja mogu biti daleko teže od neposredne telesne povrede.
Čovek koji je bez osnova lišen slobode može pretrpeti ozbiljne posledice po porodični život, profesionalni ugled i psihičko stanje.
Ipak, prilikom postavljanja tužbenog zahteva neophodno je razlikovati činjenični opis posledica od pravno priznatih vidova štete.
Ne može se svaka neprijatnost automatski pretvoriti u samostalan novčani zahtev.
Upravo zato kvalitetna tužba mora sadržati precizno opredeljen pravni osnov, činjenice koje ga potkrepljuju i odgovarajuće dokazne predloge.
Kako dokazati nezakonito postupanje policije?
U postupcima za naknadu štete dokazivanje često predstavlja najsloženiji deo spora.
Oštećeni građanin može se naći u situaciji da su neposredni učesnici događaja isključivo policijski službenici, da video-snimak ne postoji ili da se službena dokumentacija nalazi u posedu organa čije se postupanje osporava.
To, međutim, ne znači da je dokazivanje nemoguće.
Poseban značaj mogu imati medicinska dokumentacija, fotografije povreda, video-snimci, iskazi svedoka, službene beleške, zapisnici o primeni policijskih ovlašćenja, evidencije o zadržavanju i druga dokumentacija.
Veoma je važno da lice koje tvrdi da je bilo izloženo nezakonitoj upotrebi sile što pre zatraži lekarski pregled.
Medicinska dokumentacija može biti od presudnog značaja za utvrđivanje vrste, lokalizacije i težine povreda, kao i njihove vremenske povezanosti sa spornim događajem.
Međutim, lekarski nalaz sam po sebi ne dokazuje uvek ko je povredu naneo i pod kojim okolnostima. Zato je neophodno njegovo povezivanje sa ostalim dokazima.
Posebnu ulogu mogu imati sudskomedicinska i druga veštačenja, zavisno od prirode štete.
U slučajevima u kojima postoje snimci nadzornih kamera ili drugih sistema video-nadzora, neophodno je blagovremeno preduzeti zakonite mere radi njihovog obezbeđenja, jer se takvi zapisi mogu čuvati ograničeno vreme.
Takođe, moguće je zahtevati da sud, u skladu sa procesnim pravilima, pribavi dokumentaciju koja se nalazi kod državnog organa.
Dobro pripremljena parnica ne zasniva se samo na tvrdnji da je policija postupala nezakonito, već na sistematičnom dokazivanju svake relevantne činjenice.
Evropski sud za ljudska prava i odgovornost države
Evropska konvencija o ljudskim pravima predstavlja važan deo pravnog okvira za ocenu postupanja policije.
Poseban značaj ima član 3. Konvencije, koji zabranjuje mučenje, nečovečno i ponižavajuće postupanje ili kažnjavanje.
Ova zabrana je apsolutna.
To znači da se mučenje i nečovečno postupanje ne mogu opravdati pozivanjem na javni interes, političke okolnosti, borbu protiv kriminala ili potrebu održavanja javnog reda.
Evropski sud za ljudska prava u svojoj praksi razlikuje materijalni i procesni aspekt člana 3.
Materijalni aspekt odnosi se na samu zabranu zlostavljanja.
Procesni aspekt podrazumeva obavezu države da sprovede delotvornu istragu kada postoji uverljiva tvrdnja o ozbiljnom zlostavljanju koje dostiže prag primene ovog člana.
Takva istraga mora biti nezavisna, temeljna i sposobna da dovede do utvrđivanja relevantnih činjenica i eventualne odgovornosti.
Posebno je značajno što odgovornost države prema Konvenciji može nastati i zbog izostanka delotvorne istrage, čak i kada se na osnovu raspoloživih dokaza ne može sa potrebnom sigurnošću utvrditi da je došlo do materijalne povrede zabrane zlostavljanja.
Ovo, međutim, ne znači da svaki procesni propust automatski daje pravo na određeni iznos naknade pred domaćim sudom.
Potrebno je razlikovati konvencijsku odgovornost države od konkretnih uslova za dosuđivanje naknade u domaćem pravnom postupku.
Protiv koga se podnosi tužba?
Kada je šteta nastala nezakonitim ili nepravilnim radom policijskog službenika u vršenju ili u vezi sa vršenjem službene funkcije, tužba za naknadu štete po pravilu se usmerava protiv Republike Srbije, koju u parnici zastupa Državno pravobranilaštvo.
Ministarstvo unutrašnjih poslova, kao državni organ, nije uobičajeno samostalan tuženi u ovakvom sporu, već se odgovornost zasniva na pravnom položaju Republike Srbije.
Ipak, konkretna pasivna legitimacija uvek se mora proveriti u odnosu na činjenice slučaja i pravni osnov zahteva.
Poseban režim postoji kod naknade štete zbog neosnovane osude i neosnovanog lišenja slobode.
Zakonik o krivičnom postupku za ta potraživanja predviđa posebna pravila, uključujući prethodno obraćanje nadležnom ministarstvu radi postizanja sporazuma o naknadi štete, pre podnošenja tužbe, u zakonom predviđenim slučajevima.
Zbog toga nije pravilno svaku tužbu koja se odnosi na policijsko postupanje pripremati po istom obrascu.
Pravni osnov određuje i procesni put.
Zastarelost prava na naknadu štete
Građanin koji smatra da je pretrpeo štetu zbog nezakonitog postupanja policije ne bi trebalo da odlaže preduzimanje pravnih radnji.
Prema članu 376. Zakona o obligacionim odnosima, potraživanje naknade prouzrokovane štete, po opštem pravilu, zastareva za tri godine od kada je oštećeni saznao za štetu i za lice koje je štetu učinilo.
U svakom slučaju, po tom opštem režimu, potraživanje zastareva za pet godina od nastanka štete.
Međutim, zakon predviđa posebna pravila kada je šteta prouzrokovana krivičnim delom, kao i u drugim zakonom uređenim situacijama.
Primena dužeg roka iz člana 377. Zakona o obligacionim odnosima zahteva pažljivu analizu zakonskih uslova i sudske prakse, naročito kada se tužba podnosi protiv države, a ne neposredno protiv učinioca krivičnog dela.
Posebni rokovi važe i za naknadu štete zbog neosnovane osude i neosnovanog lišenja slobode, u skladu sa Zakonikom o krivičnom postupku.
Zato se rok za podnošenje tužbe ne sme određivati mehanički.
U svakom konkretnom slučaju neophodno je utvrditi kada je šteta nastala, kada je oštećeni saznao za nju i odgovorno lice, kakav je pravni osnov zahteva i da li su postojale okolnosti koje utiču na tok zastarelosti.
Propuštanje roka može dovesti do gubitka mogućnosti sudskog ostvarivanja potraživanja ako se tužena strana uspešno pozove na zastarelost.
Da li građanin treba da podnese i krivičnu prijavu?
Ako postoje osnovi sumnje da je policijski službenik izvršio krivično delo, podnošenje krivične prijave može biti opravdano i važno.
U zavisnosti od okolnosti, mogu doći u obzir krivična dela kao što su zlostavljanje i mučenje, iznuđivanje iskaza, protivpravno lišenje slobode ili druga dela propisana Krivičnim zakonikom.
Međutim, krivična prijava i tužba za naknadu štete nemaju istu svrhu.
Krivična prijava usmerena je na ispitivanje postojanja krivičnog dela i odgovornosti njegovog učinioca.
Tužba za naknadu štete usmerena je na ostvarivanje imovinskopravne zaštite oštećenog.
Pored toga, građanin može koristiti i druge zakonom predviđene mehanizme, uključujući pritužbeni postupak povodom policijskog postupanja, obraćanje nadležnim kontrolnim organima i, kada su ispunjeni uslovi, ustavnu žalbu.
Ipak, važno je naglasiti da podnošenje pritužbe policiji ili krivične prijave ne mora samo po sebi prekinuti zastarelost građanskopravnog potraživanja.
Zato izbor pravnih sredstava i njihov redosled treba pažljivo uskladiti.
Naknada štete nije privilegija, već sredstvo zaštite prava
U javnosti se ponekad može čuti da su zahtevi za naknadu štete protiv države pokušaj da se iz budžeta pribavi novčana korist.
Takvo uopštavanje zanemaruje suštinu instituta odgovornosti za štetu.
Kada državni organ nezakonitim ili nepravilnim radom prouzrokuje štetu, naknada ima za cilj da, u granicama koje pravo dopušta, otkloni ili ublaži posledice povrede.
Novčana naknada ne može izbrisati pretrpljeno poniženje, strah ili fizički bol.
Ona ne može vratiti vreme provedeno u nezakonitom lišenju slobode, niti u potpunosti otkloniti posledice teškog zlostavljanja.
Ali može predstavljati pravno priznanje da je određeno postupanje bilo protivpravno i da oštećeni ne sme sam snositi sve njegove posledice.
Pri tome, naknada štete ne sme se pretvoriti u sredstvo neosnovanog obogaćenja, kao što ni sudska praksa ne sme obesmisliti pravo oštećenog dosuđivanjem naknada koje ne odgovaraju zakonom relevantnim posledicama povrede.
Pravična naknada zahteva individualnu ocenu svakog slučaja.
Državna sila mora imati pravnu granicu
Odnos građanina i policije jedan je od najneposrednijih pokazatelja stvarnog stanja vladavine prava u jednoj državi.
Policija ima važnu i neophodnu ulogu u zaštiti bezbednosti, sprečavanju krivičnih dela i očuvanju javnog reda.
Ali upravo zato što raspolaže ovlašćenjima prinude, njeno postupanje mora biti podvrgnuto strogoj pravnoj kontroli.
Nijedan policijski službenik ne sme smatrati da mu službena legitimacija daje pravo na proizvoljnu upotrebu sile.
Nijedan državni organ ne sme pretpostaviti da je njegovo postupanje zakonito samo zato što je preduzeto u ime države.
I nijedan građanin ne sme biti lišen delotvorne pravne zaštite samo zato što je štetu pretrpeo od organa koji bi trebalo da ga štiti.
Pravo na naknadu štete zbog nezakonitog postupanja policije nije napad na državu. Naprotiv, ono predstavlja jedan od mehanizama njenog pravnog uređenja.
Država koja priznaje mogućnost sopstvene greške i obezbeđuje delotvornu zaštitu oštećenima pokazuje institucionalnu snagu, a ne slabost.
S druge strane, država koja nezakonito postupanje svojih službenika prikriva, opravdava ili ostavlja bez pravnih posledica rizikuje da izgubi poverenje građana u same temelje pravnog poretka.
Zato je osnovno pravilo jednostavno: policija ima pravo da primenjuje zakon, ali nema pravo da stoji iznad njega.
A kada država, preko svojih organa, nezakonitim ili nepravilnim postupanjem prouzrokuje štetu, građanin mora imati stvarnu mogućnost da pred nezavisnim sudom zahteva pravnu zaštitu i naknadu koja mu po zakonu pripada.
Jer vladavina prava ne postoji samo onda kada država poziva građane na odgovornost.
Ona postoji i onda kada građanin može pozvati državu na odgovornost.
Advokatska kancelarija Minić
Ovaj tekst je informativnog karaktera. Pravni osnov, rokovi i mogućnosti ostvarivanja naknade štete zavise od okolnosti konkretnog slučaja.
Tekst o tome da li policija sme da vam pregleda mobilni telefon možete pročitati ovde.