U Srbiji je pitanje legalizacije nelegalno izgrađenih objekata jedno od najduže „bolnih tačaka“ u upravnom, prostornom i građevinskom pravu. Decenijama se pokušavalo doći do rešenja koje će omogućiti da milioni objekata bez građevinske dozvole i upisanog prava u katastru dođu u pravni status — bez nepotrebnog kašnjenja, birokratije i diskriminacije. Međutim, najnovije izmene zakonske regulative, koje su u Srbiji usvojene u 2025. godini i stupile na snagu krajem te godine, otvaraju novu pravnu i političku raspravu — i izazivaju brojne kontroverze, od pitanja stručne kontrole i bezbednosti, preko pravičnosti prema savesnim investitorima, do efekata na pravni poredak u celini.
Cilj ovog teksta je da pregledno i sistematski analizira najnoviji zakon o legalizaciji (zvanično: Zakon o posebnim uslovima za upis i evidenciju prava na nepokretnostima, koji reguliše legalizaciju nelegalnih objekata), da identifikuje najznačajnije izmene u odnosu na prethodno stanje, da objasni šta je sporno i zašto pravna zajednica i javnost već uočavaju brojne probleme — te da ponudi pravnu perspektivu za advokate i klijente koji se susreću sa ovim pitanjem.
1. Šta je „nova legalizacija“ i koji je pravni okvir
Srbija već decenijama ima izazov sa nelegalno izgrađenim objektima — procene ukazuju da ih u pravnom limu postoji oko 4,8 miliona širom zemlje, od kuća i stanova do privrednih objekata i pomoćnih građevina. Mnogi od njih su izgrađeni bez građevinske dozvole, bez pravno valjano izdatog akta o upotrebi i bez upisa vlasničkih prava u katastar nepokretnosti. To je stvorilo veliku pravnu nesigurnost: takvi objekti se često ne mogu koristiti kao sredstvo obezbeđenja kredita, ne mogu se slobodno prodavati, a u određenim slučajevima podložni su rušenju.
Novi zakon — zvanično usvojen u oktobru 2025. godine — ima za cilj da postavi jednu „poslednju šansu“ za masovnu legalizaciju, uz modeliranje pojednostavljenog postupka koji bi trebalo da omogući brži i pristupačniji upis prava na nepokretnosti. Zakon je u službenom glasiocu objavljen krajem 2025. i određeni rokovi za podnošenje prijava su definisani do februara 2026. godine.
Ukratko, zakon omogućava:
- legalizaciju objekata bez prethodne potpune dokumentacije,
- pojednostavljenu proceduru prijave uz upotrebu digitalne platforme,
- pristupačne takse (često simbolične, npr. 100 evra za većinu objekata),
- primenu na širok spektar tipova zgrada (stanbeni, privredni, pomoćni).
Međutim, ovo novo rešenje donosi i brojne sporne aspekte, koje ćemo sada detaljno razmotriti.
2. Brzo — ali bez stručne kontrole: problem profesionalne odgovornosti
Jedan od najvećih pravnih i stručnih protivurečja novog zakonskog sistema odnosi se na stručnu kontrolu i ulogu projektnog i građevinskog inženjerstva.
Kritičari, uključujući i profesionalne udruge inženjera, upozoravaju da novi zakon u praksi obezvrijeđuje ulogu stručnjaka — projektanata, nadzornih inženjera i tehničkih kontrolora — jer omogućava legalizaciju bez obaveznog projekta, bez stvarne kontrole građevinske ispravnosti i bez obaveznih tehničkih prijava.
Prema njihovom mišljenju, to znači da u postupku legalizacije može doći do situacija u kojima objekat pravno postaje legalan, a zapravo nije bezbedan ili usklađen sa propisima o konstrukciji, utemeljenju, statičnosti ili drugim tehničkim zahtevima. Takvim rešenjem se, tvrde, ruše osnovni principi građevinskog prava i bezbednosne regulative, jer je „papirna“ legalizacija moguća bez ozbiljne procene stvarnog stanja.
Ova kritika ima pravno-stručnu težinu jer u pravnom poretku Srbije važe jasni standardi za projektovanje, izgradnju i stručnu kontrolu objekata; njihovo suspendovanje ili zaobilaženje u postupku legalizacije može imati dugoročne posledice, uključujući i potencijalnu odgovornost za štetu, posebno ako dođe do konstruktivnih slabijosti ili nesreća.
U praksi, advokati koji zastupaju klijente u ovim postupcima treba da obrate pažnju na:
- Da li je obavezno dostaviti projektnu dokumentaciju u proceduri legalizacije — i ako nije, kakve pravne posledice to može imati;
- Kako zakon tretira situacije u kojima objekat nije bezbedan — na primer, da li postoje mehanizmi („posebni uslovi“) koji zahtevaju naknadnu ispravku ili utvrđivanje bezbednosti;
- Odgovornost nadzornih organa i investitora — jer bez stručnog uvida, u praksi se postavlja pitanje toga ko će biti odgovoran ako se otkrije nepravilnost nakon upisa prava.
3. Ekonomska nepravda i diskriminacija savesnih građana
Jedna od najvučenijih spornih tačaka novog sistema je neprofesionalni odnos prema „savesnim“ investitorima koji su legalno gradili ili pokušavali da legalizuju objekte u skladu sa prethodnim zakonima.
Pre izmena, legalizacija je bila stručno kompleksnija i skuplja — obuhvatala je dostavljanje projekta, geodetskih snimanja, taksi i drugih troškova koji su često iznosili i do nekoliko hiljada evra po objektu. Sada, po novom režimu, objekat se može legalizovati za simboličnih 100 evra, bez projekta i u mnogim slučajevima bez stvarnih troškova za tehničke dokaze.
Ovo je, kako stručnjaci ističu, ekonomski nepravedno prema građanima koji su poštovali zakon i plaćali značajne izdatke kako bi sve uradili u skladu sa propisima. Dok su oni ulagali velika sredstva i prolazili kroz složene procedure, sada drugi — koji su gradili nelegalno — mogu dobiti gotovo isto pravo za mali iznos i bez komplikovanih procedura.
Sa pravnog stanovišta, to otvara pitanja:
- Da li takva razlika u tretmanu investitora može predstavljati diskriminaciju prema onima koji su se pridržavali zakona?
- Da li je takva nejednakost u suprotnosti sa ustavnom zabranom diskriminacije, kao i principima jednake pravne zaštite koji stoje u srpskom pravnom poretku?
Ovo su pitanja koja će se sigurno pojaviti u pravnim analizama, pravnim savetima i potencijalno u budućim upravnim ili ustavnim žalbama.
4. Pravni rizik kolizije sa materijalnim pravom i ustavnim principima
Jedna od najčešćih pravnih kritika novog načina legalizacije jeste da on u praksi može dovesti do kolizije sa materijalnim pravom i ustavnim principima zakonitosti, pravičnosti i jednake pravne zaštite.
Napomenimo: u srpskom pravnom sistemu nelegalna gradnja je krivično i upravno delo, koje u određenim uslovima može rezultirati i obavezom uklanjanja objekta ili dokazima o odgovornosti subjekta koji je investirao bez dozvole. Novi sistem, koji značajno pojednostavljuje legalizaciju i ukida neke od formalnih preduslova, može se posmatrati kao suspenzija materijalnih pravila koja su definisala šta je građevinska dozvola i šta nije.
Ovakvo rešenje stvara niz pravnih dilema:
a) Zakonitost kao princip
Ustav Republike Srbije garantuje vladavinu prava i zakonitost postupka. Ako zakon omogućava da pravni status dobije objekat koji je izgrađen suprotno važećim propisima (npr. bez dozvole, u zaštićenim zonama ili na tuđem zemljištu), postavlja se pitanje: da li se time suštinski suspenduju ili poništavaju materijalna pravila koja regulišu građevinsko pravo?
Ako se zakon u praksi pojednostavljuje do te mere da se okreće suprotno načelu da se prava stiču i stvaraju na osnovu pravnih akata i dozvola, to može dovesti do pravne nesigurnosti.
b) Jednaka pravna zaštita
Kako napraviti razliku — i po kojim pravilima — između onih koji su ulagali u projekte, plaćali takse i poštovali inspekcijske zahteve i onih koji su svoj objekat izgradili „ni nakon roka“ i sada ga mogu legalizovati uz minimalne troškove? Da li takvo rešenje ostvaruje princip jednake pravne zaštite ili ga krši?
Ova pitanja nisu samo teorijska — oni mogu imati direktan uticaj na upravne sporove, žalbe na odluke o legalizaciji i čak ustavne tužbe, jer se može tražiti da se razlikuje tretman prava i da se otkloni neravnopravan položaj pravno savesnih investitora u odnosu na one koji su izgradili nelegalno.
5. Pravni fokus: Ograničenja legalizacije pod zakonom
Novi zakon nije apsolutan — on ne dozvoljava legalizaciju u svim slučajevima. Neki od glavnih ograničenja uključuju:
Objekti na tuđoj zemlji ili u zaštićenim zonama
Legalizacija nije moguća za objekte koji su izgrađeni na tuđem zemljištu bez saglasnosti vlasnika zemlje. Takođe, objekti u zonama posebne zaštite, poput nacionalnih parkova, prirodnih rezervata ili kulturno-istorijskih lokaliteta, u većini slučajeva nisu predmet legalizacije.
Ovo pravilo je važno jer štiti tuđe imovinsko pravo i javni interes. Međutim, u praksi se postavlja pitanje:
- kako će se u slučaju složenih posedovnih odnosa utvrditi stvarno vlasništvo,
- i šta će biti sudbina objekata za koje se vlasništvo osporava ili nije jasno.
Zemljište u državnoj svojini
Ako neko nelegalno podigne objekat na državnom zemljištu, novi zakon može predvideti da takvi objekti automatski postanu državna svojina ako vlasnik ne uspe da stekne zemljište u roku (npr. pet godina). To je relativno novo rešenje koje ima izrazite pravne i praktične implikacije, jer se time utiče i na materijalno pravo i na način na koji se uređuje imovinski status takvih objekata.
Digitalni postupak i rokovi
Za razliku od starog sistema, novi zakon uvodi digitalni postupak podnošenja prijava i rokove (npr. 60 dana za odluku, uz mogućnost žalbi u određenim okolnostima). Iako ovo može ubrzati proces, podizanje pravne sigurnosti zavisi od kvaliteta administracije — šta će biti sa žalbama, kakvi su mehanizmi pravne zaštite ako prijava bude odbijena i da li postoje jednostavni pravni lekovi kad dođe do grešaka.
6. Praktične posledice za advokatsku praksu
Za advokate koji vode upravne postupke legalizacije, te za one koji savetuju klijente o pravima na nepokretnosti, ove izmene znače:
a) Potreba za detaljnim procenama rizika
Advokat mora:
- proceniti da li objekat ispunjava uslove za legalizaciju;
- utvrditi da li postoje treća prava (punomoćja, stečajni postupci, hipoteke);
- analizirati implikacije troškova i da li je bolje koristiti standardni ili pojednostavljeni postupak.
b) Spremnost za upravne sporove
Ukoliko upravni organi odbiju prijavu za legalizaciju, potrebno je:
- pripremiti žalbu;
- oceniti da li je odgovor organa unutar zakonskog i ustavnog okvira;
- razmotriti mogućnost ustavne žalbe ukoliko se utvrdi diskriminacija ili povreda zakonitosti.
v) Korišćenje stručnih ekspertiza
Iako zakon pojednostavljuje proceduru, uloga stručnjaka (inženjera, arhitekata, građevinskih nadzornika) ostaje ključna radi izbegavanja budućih problema. Advokati treba da savetuju klijente o potencijalnim pravnim i tehničkim rizicima, čak i ako formalno nisu obavezni.
7. Izazovi, kritike i budućnost
Novi zakon o legalizaciji u Srbiji predstavlja rupturu u pravnom pristupu problemu nelegalne gradnje: on je zamišljen kao pojednostavljena, pristupačnija i masovna šansa da se milioni objekata snađu u pravni poredak. Međutim, taj isti zakon otvara i brojne ozbiljne pravne i političke probleme:
- Koje je mesto stručne kontrole ako je procedura digitalna i pojednostavljena?
- Da li sistem podstiče ekonomsku nepravdu prema onima koji su legalno i savesno gradili?
- Da li se time suspenduje materijalno građevinsko pravo i da li takav pristup može biti usklađen sa ustavnim načelima jednake pravne zaštite i zakonitosti?
- Kako će pravna praksa, upravni sudovi i pravosuđe uopšte tretirati ove nove odredbe i da li će doći do brojnih sporova, interpretacija i pravnih resenja u narednim godinama?
Za advokate, ovo nije samo jedna promena administracije, već dugoročna pravna tranzicija koja će zahtevati temeljno poznavanje novih pravila, pažljivu procenu rizika, aktivno upravno zastupanje i stalno praćenje prakse nadležnih organa i sudova.
Tekst o kompanijskom pravu u praksi možete pročitati ovde.