Član 44.
(1) Stranka u upravnom postupku jeste fizičko ili pravno lice čija je upravna stvar predmet upravnog postupka i svako drugo fizičko ili pravno lice na čija prava, obaveze ili pravne interese može da utiče ishod upravnog postupka.
(2) Stranka u upravnom postupku može da bude i organ, organizacija, naselje, grupa lica i drugi koji nisu pravna lica, pod uslovima pod kojima fizičko ili pravno lice može da bude stranka, ili kad je to određeno zakonom.
(3) Zastupnici kolektivnih interesa i zastupnici širih interesa javnosti, koji su organizovani saglasno propisima, mogu da imaju svojstvo stranke u upravnom postupku ako ishod upravnog postupka može da utiče na interese koje zastupaju.
Obustavljanje postupka zbog prestanka postojanja stranke
Član 45.
Ako nastupi smrt fizičkog lica ili pravno lice prestane da postoji, a prava, obaveze i pravni interesi o kojima se odlučuje ne mogu da pređu na naslednike, odnosno pravne sledbenike, postupak se obustavlja.
Procesna sposobnost i zastupanje stranke
Procesna sposobnost
Član 46.
Stranka koja je potpuno poslovno sposobna može sama da preduzima radnje u postupku (procesna sposobnost).
Razlikuju se dve kategorije stranaka.
Direktna (glavna) stranka je lice čija je upravna stvar predmet postupka (ono zbog čega je postupak i pokrenut).
Indirektna stranka (uzgredna stranka, intervenijent tj. zainteresovano lice) je lice čija se pravna situacija dodiruje (ili čak prepliće) sa predmetom upravnog postupka, sa upravnom stvari direktne stranke.
Prema merilu davanja inicijative za pokretanje postupka, direktna stranka može da bude lice po čijem zahtevu je pokrenut postupak (aktivna stranka), jer daje povod za vođenje postupka – zahtevom da joj se prizna ili poveća neko pravo, odnosno da joj se ukine (ili bar smanji) izvesna obaveza.
Pasivna stranka je lice „protiv koga se vodi postupak“. To je lice o čijim se pravima i obavezama odlučuje u postupku pokrenutom po službenoj dužnosti.
Prema broju i usmerenosti interesa stranaka u postupku, postoje jednostranačke i dvostranačke, odnosno višestranačke upravne stvari.
Jednostranačke stvari podrazumevaju da se u upravnom postupku naspram organa nalazi jedno lice kao stranka ili dva ili više lica koja zajednički učestvuju u postupku.Njihovi interesi, njihove pozicije, međusobno se ne suprotstavljaju. Ta lica, naspram organa, predstavljaju procesnu zajednicu. Tako je kod eksproprijacije zgrade u susvojini više lica.
Dvostranačke i višestranačke upravne stvari – kontradiktorni upravni predmeti, jesu one kada u svojstvu stranaka učestvuju dva ili više pravnih subjekata čiji se interesi u postupku suprotstavljaju. Njihovi interesi se međusobno sudaraju, kolidiraju – oni su protivne, kolidirajuće stranke u upravnom postupku.
Kontradiktorne upravne stvari suštinski se razlikuju od parnično-sudskih stvari. Kod parnično-sudskih stvari postoji klasična sporna situacija sa kontrernim strankama. Pre stupanja u postupak one se nalaze – ili bar jedna od njih to tvrdi – u materijalnopravnom odnosu koji iznose pred sud, kako bi takav njihov sporni odnos bio raspravljen u parnici. Naprotiv, kod kontradiktornih upravnih stvari između stranaka ne postoji bilo kakav materijalnopravni odnos koji bi se preneo i u upravni postupak. Njihovi interesi se sudaraju, odnosno suprotstavljaju tek u samom postupku – u odnosu na upravnu stvar koja je predmet postupka i koja, sama po sebi, nije sporna pravna situacija. Zbog toga u kontradiktornim upravnim stvarima stranke nisu međusobno kontrerne već samo kolidirajuće, čak i kada imaju istovetne zahteve u postupku. Upravne stvari sa kontrernim strankama izuzetak su. Redak primer je upravni postupak po zahtevu za iseljenje određenog lica, gde je međusobna suprotstavljenost vlasnika stana i lica za koje on tvrdi, a to lice osporava tu tvrdnju, da njegov stan bespravno koristi, očita i prethodeća samome postupku. Tu organ uprave rešava njihov sporni odnos o samom pitanju postojanja pravnog osnova za useljenje.
Pretpostavke punovažnog stranačkog istupanja u postupku
Glavne procesnopravne pretpostavke stranačkog istupanja, njihovog potpunog i punovažnog delovanja u upravnom postupku jesu:
(1) stranačka sposobnost; (2) stranačka legitimacija; (3) procesna sposobnost.
(1) Stranačka sposobnostu upravnom postupku jeste pravno priznato svojstvo subjektu da može da bude nosilac prava, obaveza ili pravnih interesa o kojima se odlučuje u konkretnom postupku (član 44. st. 1 i 2.). To je sposobnost da se bude stranka. U poređenju sa kategorijom pravne sposobnosti, stranačka sposobnost je delom uža, a delom i šira pojava. Uža je – pošto je pravna sposobnost svojstvo da se bude titular prava i obaveza uopšte. Šira je od pravne sposobnosti – s obzirom na okolnost da, u određenim slučajevima, pojedini kolektiviteti bez pravne sposobnosti imaju stranačku sposobnost.
Stranačku sposobnost u upravnom postupku poseduju dve grupe subjekata:
1 – svako fizičko i pravno lice, dakle lica sa pravnom sposobnošću;
2 – organ, organizacija, naselje, grupa lica (npr., stanari određene zgrade) i drugi koji nisu pravna lica, pod uslovima pod kojima fizičko ili pravno lice može da bude stranka ili kad je to određeno zakonom..
(2) Stranačka legitimacija je naročit odnos lica prema predmetu postupka, iz kojeg proizlazi da je reč o odlučivanju o nekom njegovom pravu ili obavezi, ili, posredno, o njegovom pravnom interesu u konkretnom slučaju Stranačku legitimaciju poseduju i direktna i indirektna stranka. To je opšta stranačka legitimacija. No, postoji i posebna stranačka legitimacija,koju imaju zastupnici kolektivnih interesa (različite nevladine organizacije, udruženja građana, udruženje ribolovaca, udruženje vojnih penzionera, udruženje za zaštitu potrošača itd.) i zastupnici širih interesa javnosti (npr. Crveni krst, Centar za prava deteta, Beogradski ekološki centar), koji su organizovani saglasno propisima, i koji mogu da imaju svojstvo stranke u upravnom postupku, ako ishod upravnog postupka može da utiče na interese koje zastupaju .
Stranka u upravnom postupku može da bude i organ, organizacija, naselje, grupa lica i drugi koji nisu pravna lica ….. kad je to određeno zakonom“. Tu se prvenstveno misli upravo na javnog tužioca, javnog pravobranioca i druge organe koji imaju poziciju stranke radi zaštite javnih interesa, imovinskih interesa javno-pravnih kolektiviteta i sl. Prema tome nije moguće da jedno lice sudeluje u upravnom postupku o tuđoj stvari, osim kada za to poseduje posebno, zakonsko ili voljno, ovlašćenje (za zastupanje). Iako predstavlja procesni uslov, stranačka legitimacija je u suštini kategorija materijalnopravne prirode. Utvrđivanje njenog postojanja, za razliku od stranačke i procesne sposobnosti, neretko je skopčano sa znatnim teškoćama. Ponekad se ona ustanovljava tek rešenjem o glavnoj stvari.
Procesna sposobnost je uslov da jedno lice, u svojstvu stranke, u potpunosti punovažno lično učestvuje u postupku. Procesna sposobnostoznačava pravnu mogućnost samostalnog preduzimanja radnji u postupku, za šta je uslov potpuna poslovna sposobnost (član 46). Potpuna poslovna sposobnost se ogleda u moći jednog lica da sopstvenim izjavama volje proizvodi određene pravne posledice – da stvara, za sebe, prava i da preuzima obaveze. Potpunu poslovnu sposobnost prema važećim propisima imaju punoletna lica (koja su navršila 18 godina a nisu, na osnovu odluke nadležnog organa, lišena poslovne sposobnosti), kao i ona koja su proglašena punoletnim (npr., sklapanjem braka pre punoletstva uz dozvolu suda).
Od pravila koja vrede u pogledu sticanja opšte procesne sposobnosti odstupa se u određenim upravnim materijama, na osnovu posebnih propisa .
Procesna sposobnost se sastoji u mogućnosti, procesnom ovlašćenju, a ne i u obavezi za potpuno poslovno sposobno lice da lično i neposredno, sâmo preduzima radnje u postupku. Procesno sposobno lice ima pravo da angažuje i neko drugo lice – voljnog zastupnika (punomoćnika) – da umesto njega, a u njegovo ime i za njegov račun, procesno deluje. Procesna sposobnost podrazumeva postojanje stranačke sposobnosti, dok je načelno nezavisna od stranačke legitimacije u konkretnom predmetu.
ZUP propisuje i posledice koje nastupaju zbog prestanka postojanja stranke. U tom smislu, ako u toku postupka nastupi smrt fizičkog lica ili prestanak pravnog lica koje je stranka u postupku, a prava, obaveze i pravni interesi o kojima se odlučuje ne mogu da pređu na naslednike, odnosno pravne sledbenike, organ će obustaviti postupak (član 45). Prema tome, postupanje nadležnog organa u opisanom kontekstu zavisi od okolnosti da li se radi o stvari koja je vezana isključivo za ličnost umrle stranke (ugašenog pravnog lica) – ili ne. Pri prvoj hipotezi, postupak se, prema prirodi stvari, ne može nastaviti, već se obustavlja – prema novom zakonskom uređenju – rešenjem (videti odredbe čl. 101 st. 1 i 2.). To znači da je protiv ove odluke (kao što je to i do sada bio slučaj) moguće izjaviti posebnu žalbu. Ovo ovlašćenje koristiće, po pravilu, zainteresovano lice sa stranačkom legitimacijom u toj upravnoj stvari. U suprotnom, ako je posredi takva upravna stvar gde buduće rešenje može uticati na pravnu situaciju pravnih sledbenika stranke, u tom smislu da oni mogu ostvariti pravo umrle, odnosno ugašene stranke – pravna sudbina postupka zavisi od volje strankinih sukcesora. S tim u vezi, organ je dužan da od pravnih sledbenika stranke zatraži izjavu žele li da se postupak nastavi. Kod pozitivnog odgovora, postupak se i ne smatra prekinutim. U slučaju negativnog odgovora – postupak će se obustaviti.
Zakonski zastupnik i ovlašćeni predstavnik stranke
Član 47.
(1) Stranku koja nije procesno sposobna zastupa zakonski zastupnik.
(2) Pravno lice preduzima radnje u postupku preko zakonskog zastupnika ili ovlašćenog predstavnika koji je određen opštim aktom pravnog lica.
(3) Organ kao stranka u postupku preduzima radnje preko ovlašćenog predstavnika, organizacija koja nije pravno lice preko lica koje je određeno njenim aktom, a naselje, grupa lica i druge stranke koje nisu pravna lica – preko lica koje ovlaste, ako drukčije nije propisano.
(4) Organ pazi po službenoj dužnosti u toku celog postupka da li je stranka zastupana saglasno zakonu.
Predstavnici i zastupnici stranaka
Zakonski zastupnik i ovlašćeni predstavnik stranke
Stranku koja nije procesno sposobna zastupa zakonski zastupnik (član 47. st. 1). Zakonski zastupnik je procesno sposobni subjekt, određen zakonom ili aktom nadležnog organa, koji deluje u postupku u ime i za račun procesno nesposobne stranke.
Procesno nesposobnim fizičkim licima (maloletnim licima i punoletnim licima kojima je poslovna sposobnost oduzeta), zakonom ili aktom nadležnog državnog organa, određuje se zakonski zastupnik. On obavlja procesne radnje u njihovo ime i za njihov račun.
Pravno lice preduzima radnje u postupku preko zakonskog zastupnika ili ovlašćenog predstavnika koji je određen opštim aktom pravnog lica (član 47. st. 2).
Organ kao stranka u postupku preduzima radnje preko ovlašćenog predstavnika, organizacija koja nije pravno lice preko lica koje je određeno njenim aktom, a naselje, grupa lica i druge stranke koje nisu pravna lica – preko lica koje ovlaste, ako drukčije nije propisano (član 47. st. 3). Organ pazi po službenoj dužnosti u toku celog postupka da li je stranka zastupana saglasno zakonu (član 47. st. 4). Ovu odredbu bi trebalo tumačiti na način da voditelj postupka, u celom njegovom toku (u prvostepenom, drugostepenom i izvršnom postupku), pazi po službenoj dužnosti na postojanje stranačke i procesne sposobnosti lica koje se pojavljuje kao stranka, na pravilnost postavljanja različitih kategorija zastupnika stranke, kao i na pravilnost način obavljanja uloge zastupnika.
Postupanje organa koji u toku postupka uoči procesnu nesposobnost određenog lica zavisi od činjenice da li je u pitanju hitna stvar ili nije.
Ako je stvar hitna, postaviće stranci privremenog zastupnika (v. član 48. st. 1.). Ako nije reč o hitnoj tvari, prekida postupak i stara se da stranci bude postavljen zakonski zastupnik, o čemu detaljnije u vezi sa sledećim članom ZUP-a.
Privremeni zastupnik
Član 48.
(1) Organ rešenjem postavlja stranci privremenog zastupnika: ako nije procesno sposobna, a nema zakonskog zastupnika; ako pravno lice, organizacija, naselje i druga stranka koja nije pravno lice nema ovlašćenog predstavnika; ako stranku zastupa zakonski zastupnik čiji su interesi suprotni interesima stranke; ako protivne stranke zastupa isti zakonski zastupnik; ako radnju treba preduzeti prema stranci čije prebivalište ili boravište nije poznato, a nema punomoćnika – sve pod uslovom da je stvar hitna, a postupak mora da se sprovede.
(2) Rešenje o postavljanju privremenog zastupnika stranci čije prebivalište ili boravište nije poznato, objavljuje se na veb prezentaciji i oglasnoj tabli organa.
(3) Privremeni zastupnik postavlja se i kada radnja ne trpi odlaganje, a stranka, njen zakonski zastupnik, ovlašćeni predstavnik ili punomoćnik ne mogu biti blagovremeno pozvani da prisustvuju radnji.
(4) Privremeni zastupnik može da odbije zastupanje samo iz razloga određenih posebnim propisima.
(5) O postavljanju privremenog zastupnika stranci koja nije procesno sposobna odmah se obaveštava organ starateljstva.
(6) Radnje koje privremeni zastupnik preduzme u granicama ovlašćenja imaju pravna dejstva kao da ih je preduzela stranka.
(7) Privremeni zastupnik učestvuje samo u postupku u kome je postavljen i preduzima samo radnje za koje je postavljen i dok ne prestanu razlozi zbog kojih je postavljen.
(8) Žalba protiv rešenja kojim se postavlja privremeni zastupnik ne odlaže izvršenje rešenja.
Privremeni zastupnik (član 48) je procesno sposobni subjekt koga organ rešenjem postavlja stranci : 1) ako nije procesno sposobna, a nema zakonskog zastupnika, o čemu se odmah obaveštava organ starateljstva; 2) ako pravno lice, organizacija, naselje i druga stranka koja nije pravno lice nema ovlašćenog predstavnika; 3) ako stranku zastupa zakonski zastupnik čiji su interesi suprotni interesima stranke; 4) ako protivne stranke zastupa isti zakonski zastupnik; 5) ako radnju treba preduzeti prema stranci čije prebivalište ili boravište nije poznato, a nema punomoćnika, pri čemu se potonje rešenje objavljuje na veb prezentaciji i oglasnoj tabli organa.
Uslov za postavljanje privremenog zastupnika u navedenim situacijama je da je stvar hitna, a postupak mora da se sprovede. Privremeni zastupnik postavlja se i kada radnja ne trpi odlaganje, a stranka, njen zakonski zastupnik, ovlašćeni predstavnik ili punomoćnik ne mogu biti blagovremeno pozvani da prisustvuju radnji.
Privremeni zastupnik može da odbije zastupanje samo iz razloga određenih posebnim propisima. Radnje koje preduzme u granicama ovlašćenja imaju pravna dejstva kao da ih je preduzela stranka. On učestvuje samo u postupku u kome je postavljen i preduzima samo radnje za koje je postavljen i dok ne prestanu razlozi zbog kojih je postavljen. Prema tome, trajanje funkcije privremenog zastupnika, u postupku za koji je postavljen, u korelaciji je sa nestankom razloga koji su doveli do njegovog postavljanja, odnosno sa pojavljivanjem stranke, odnosno njenog zakonskog zastupnika, ovlašćenog predstavnika ili punomoćnika. Ako se, pak, ovi razlozi ne otklone do okončanja postupka ili se pomenuta lica uopšte i ne pojave u postupku, uloga privremenog zastupnika traje do okončanja konkretnog postupka, uključujući tu i postupak po uloženim pravnim sredstvima. Žalba protiv rešenja kojim se postavlja privremeni zastupnik ne odlaže izvršenje rešenja.
Punomoćnik
Pojam i odnos sa strankom
Član 49.
(1) Stranka ili zakonski zastupnik stranke može da ovlasti punomoćnika da je zastupa u postupku, izuzev da daje izjave koje samo stranka može dati. Postojanje punomoćnika ne sprečava stranku da sama preduzima radnje u postupku.
(2) Punomoćje se daje u pisanom obliku ili usmeno na zapisnik. Ako posumnja u istinitost punomoćja, organ nalaže stranci da podnese overeno punomoćje.
(3) Punomoćnik može biti svako ko je potpuno poslovno sposoban, izuzev lica koje se bavi nadripisarstvom. Ovom licu organ uskraćuje zastupanje rešenjem protiv koga je dozvoljena žalba koja ne odlaže izvršenje rešenja i o tome obaveštava stranku.
(4) Radnje koje punomoćnik preduzme u granicama punomoćja imaju pravna dejstva kao da ih je preduzela stranka.
Dužnost organa
Član 50.
(1) Organ pazi po službenoj dužnosti u toku celog postupka da li je lice koje se pojavljuje kao punomoćnik ovlašćeno za zastupanje.
(2) Organ može dozvoliti da pojedine radnje u postupku preduzme u ime stranke lice koje nije priložilo punomoćje, pod uslovom da punomoćje priloži u roku koji organ odredi.
(3) Dok ne istekne taj rok, organ ne može da okonča postupanje u upravnoj stvari, a ako taj rok bude propušten – preduzete radnje ostaju bez pravnog dejstva.
Obim punomoćja
Član 51.
(1) Obim punomoćja procenjuje se iz sadržine punomoćja.
(2) Punomoćje se daje za ceo postupak ili pojedine radnje, a i vremenski može da se ograniči.
Prestanak punomoćja
Član 52.
(1) Punomoćje ne prestaje smrću ili gubitkom procesne sposobnosti stranke ili smrću, gubitkom procesne sposobnosti ili promenom zakonskog zastupnika stranke, ali naslednik, pravni sledbenik stranke, odnosno njen novi zakonski zastupnik može opozvati ranije dato punomoćje.
(2) Punomoćje prestaje smrću ili gubitkom procesne sposobnosti punomoćnika ili prestankom pravnog lica.
(3) Stranka može uvek opozvati punomoćje, a punomoćnik može uvek otkazati punomoćje izuzev dok traje neka radnja u postupku.
Punomoćnik u upravnom postupku jeste fizičko lice ovlašćeno od vlastodavca – procesno sposobne stranke ili od zakonskog zastupnika (predstavnika) procesno nesposobne stranke – da ga zastupa u postupku (na preduzimanje procesnih radnji u njegovo ime i za njegov račun), izuzev da daje izjave koje samo stranka može dati. Postojanje punomoćnika ne sprečava stranku da sama preduzima radnje u postupku.
Punomoćje se daje u pisanom obliku ili usmeno na zapisnik. Vlastodavac – stranka, odnosno njen zakonski zastupnik ili predstavnik – izdaje punomoćje bilo u pismenom, bilo u usmenom obliku. Pismeno punomoćje punomoćnik predaje organu koji vodi postupak, a usmeno punomoćje vlastodavac saopštava na zapisnik službenom licu, voditelju postupka. Punomoćje dato usmeno na zapisnik kod organa ima snagu javne isprave (v. član 63. st. 4). Za razliku od pomenutog, pisano punomoćje potpisano od vlastodavca ima jedino značaj privatne isprave. No, i ovo drugo načelno se smatra dovoljnim dokazom da je neko lice punomoćnik drugoga u postupku. Ako posumnja u istinitost punomoćja, organ nalaže stranci da podnese overeno punomoćje. Punomoćnik može biti svako ko je potpuno poslovno sposoban, izuzev lica koje se bavi nadripisarstvom. . U pogledu ocene koje je lice ovlašćeno za pružanje pravne pomoći, merodavni su propisi o advokaturi. Licu koje se bavi nadripisarstvom organ uskraćuje zastupanje rešenjem protiv koga je dozvoljena žalba koja ne odlaže izvršenje rešenja i o tome obaveštava stranku. Radnje koje punomoćnik preduzme u granicama punomoćja imaju pravna dejstva kao da ih je preduzela stranka (član 49). Da bi preduzete radnje u postupku od strane punomoćnika obvezivale stranku, tačnije da bi imale ista pravna dejstva kao da ih je i sama stranka obavila, neophodno je da se pri njihovom vršenju punomoćnik kretao u granicama ovlašćenja datih mu urednim i organu predatim punomoćjem.
Advokat Zoran J. Minić
lawofficeminic@gmail.com