Svaki put kada podnesete zahtev za ostvarivanje nekog prava nekom državnom organu, Vi ste zapravo pokrenuli upravni postupak u kojem je organ javne vlasti odlučivao o vašim pravima, interesima i obavezama.
Neretko se dešava da stranka dosta dugo čeka na donošenje tražene odluke, a da ni ne zna koji je rok organu za donošenje rešenja, i tako biva uskraćena za ostvarivanje nekog svog prava u kraćem roku. U takvoj situaciji dolazi do ,,Ćutanja uprave “.
Zakon o opštem upravnom postupku , poznaje jedan poseban pravni institut koji se ne sreće u drugim postupcima, a odnosi se na pružanje upravne i sudske zaštite i u slučajevima kada nadležni organ bez valjanog razloga ne donese odluku po zahtevu odnosno žalbi stranke. Tada je reč o žalbi, odnosno tužbi zbog ćutanja uprave, tj. zbog nedonošenja rešenja po zahtevu ili žalbi stranke.
Ćutanje administracije
Članom 208. ZUP-a, predviđen je rok za izdavanje rešenja. Ukoliko se upravni postupak pokreće povodom zahteva stranke, ili po službenoj dužnosti ali u interesu stranke, nadležni upravni organ je dužan da donese i dostavi (“izda”) rešenje u zakonskom roku. Predviđeni rokovi ovim članom su “što pre”, odnosno, jedan mesec ili dva meseca, ili ukoliko posebnim zakonima nije drugačije određeno. Koji od ova dva roka će biti relevantan za izdavanje rešenja zavisi od više činjenica (npr. da li se sprovodi posebni ispitni postupak).
Elemente upravno-pravne zaštite i sankcionisanja ćutanja uprave, nalazimo u drugom stavu člana 208 ZUP-a. Tako, stav drugi reguliše upravo pitanje na šta stranka ima pravo u slučaju kada organ ne donese rešenje u propisanom roku. Zakonodavac je ovom odredbom imao za cilj zaštitu interesa i prava stranaka, pa je, svom širokom dijapazonu primenjivanja žalbe predvideo još i mogućnost izjavljivanja iste u slučaju kada prvostepeno rešenje nije doneto. Ukoliko prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku, uzima se kao da je zahtev odbijen (negativni upravni akt), pa stranka u tom slučaju ima pravo – da podnese žalbu drugostepenom organu zbog ćutanja administracije ili, kada žalba nije dozvoljena, da pokrene upravni spor pred nadležnim sudom.
Dakle, “ćutanje administracije” se pravno izjednačava sa odbijanjem zahteva stranke. Ovakvo rešenje zasniva se na fikciji – da je organ uprave odlučio, i pravnoj pretpostavci – da je odlučio negativno, odnosno, da je zahtev odbio. Ovakav model “ćutanja” uprave kao negativnog akta je i u uporednom pravu dominantan i opšteprihvaćen. On odražava tradicionalno državno – birokratski stav da treba čekati, da su država i uprava uvek u pravu.
Opšte je pravilo da je rok za žalbu prekluzivnog karaktera i da iznosi 15 dana od dana dostavljanja rešenja (opšti rok za žalbu). Kako u ovom slučaju nemamo akt organa uprave, tako stranka ne može “zakasniti” sa podnošenjem redovnog pravnog leka. Žalba može biti samo odbačena kao preuranjena, odnosno, stranka mora sačekati da protekne rok za izdavanje rešenja, te nakon proteka tog roka, izjaviti žalbu bilo kada (do eventualnog momenta donošenja rešenja).
Zakon predviđa, u članu 236. da, ukoliko su ispunjeni svi formalni uslovi za usvajanje žalbe zbog “ćutanja administracije”, drugostepeni organ će zatražiti od prvostepenog da mu dostavi izveštaj i saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneto u roku (jedan odnosno dva meseca).
Ukoliko su razlozi opravdani, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja koji ne može biti duži od jednog meseca.
Međutim, ako rešenje nije doneto iz opravdanih razloga tada će drugostepeni organ naložiti da mu se dostave kompletne spise predmeta, i sam sprovesti postupak i doneti rešenje. Izuzetno, iz razloga ekonomičnoti, drugostepeni može naložiti da prvostepeni izvrši određene radnje i prikupi potrebne podatke koje će kasnije dostaviti drugostepenom da bi ovaj odlučio o predmetnoj upravnoj stvari i sam doneo rešenje.
Dva puta
U slučaju da dođe do ćutanja uprave građanima su, u principu, na raspolaganju dva pravna sredstva za ostvarivanje pravne zaštite i to (1) žalba zbog ćutanja uprave koja se podnosi višem organu uprave i (2) tužba zbog ćutanja uprave koja se podnosi Upravnom sudu.
Žalba zbog ćutanja uprave
Zakonom o opštem upravnom postupku propisani su rokovi za donošenje rešenja u upravnom postupku, uz napomenu da posebnim zakonima mogu da budu određeni i kraći, ali ne i duži rokovi.
Ukoliko organ uprave protiv čije odluke je dopuštena žalba uopšte ne donese odluku, u tom slučaju stranka ima pravo na žalbu.
Ova žalba se može podneti drugostepenom organu i to isključivo u roku od godinu dana od dana podnošenja zahteva organu uprave (što znači da je treba podneti nakon roka koji je organ uprave imao da donese rešenje, ali pre isteka roka od godinu dana).
Ukoliko drugostepeni organ utvrdi da su ispunjeni uslovi za podnošenje žalbe zbog ćutanja uprave i da prvostepeni organ nije doneo nikakvo rešenje po zahtevu stranke u određenom roku, isti će tražiti od prvostepenog organa da ga obavesti o razlozima zbog kojih nije blagovremeno izdao rešenje.
Razlozi za ćutanje uprave prvostepenog organa uprave mogu biti opravdani ili neopravdani – u obe ove situacije drugostepeni organ postupa na određeni način.
Naime, ukoliko su razlozi ćutanja prvostepenog organa opravdani (ili rešenje nije doneto krivicom same stranke), drugostepeni organ će naložiti prvostepenom organu da izda rešenje u roku koji ne može da bude duži od 30 dana.
Međutim, ukoliko su razlozi ćutanja prvostepenog organa neopravdani tada drugostepeni organ može da sam reši tu pravnu stvar ili da naloži prvostepenom organu da reši upravnu stvar – izda rešenje u roku ne dužem od 15 dana (ukoliko prvostepeni organ ni tada ne postupi po nalogu, onda drugostepeni organ ima obavezu da sam reši upravnu stvar umesto prvostepenog organa).
Tužba zbog ćutanja uprave
Za razliku od žalbe zbog ćutanja uprave koja se podnosi upravnim organima (bilo prvostepenim bilo drugostepenim), tužba zbog ćutanja uprava predstavlja obraćanje stranke Upravnom sudu (dakle sudstvu kao drugoj grani vlasti) kako bi zaštitila prava povređena od strane organa uprava.
Navedena tužba se prema Zakonu o upravnim sporovima može podneti u tri slučaja:
1. kada je nadležni organ doneo prvostepeno rešenje na koje se stranka žalila, ali drugostepeni organ nije odlučio o žalbi stranke u zakonom propisanom roku (a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke);
2. kada prvostepeni organ po zahtevu stranke nije u zakonom propisanom roku doneo prvostepeno rešenje protiv koga žalba nije dozvoljena (pa tužba ostaje jedino pravno sredstvo);
3. kada prvostepeni organ u zakonom propisanom roku nije doneo rešenje o zahtevu stranke, a drugostepeni organ nije odlučio o žalbi koju je stranka izjavila zbog nedonošenja prvostepenog rešenja (takozvano dvostruko ćutanje uprave).
Ono što je važno da građani znaju jeste da pored dostavljanje uredne tužbe moraju da uz tužbu dostave sve dokaze (uključujući i dokaz o predaji žalbe nadležnom organu zbog nedonošenja traženog akta i kopiju žalbe).
Novčana kazna
Upravni sud ima i mogućnost i novčanog kažnjavanja, pa rukovodiocu organa koji nije doneo odluku može izreći novčanu kaznu u iznosu od 30.000 do 100.000 dinara, a izricanje novčane kazne može se ponoviti u slučaju ponovnog oglušivanja o nalog suda. O nepostupanju organa uprave, Upravni sud će obavestiti i organ zadužen za sprovođenje nadzora nad zakonitošću rada organa uprave.
Naknada štete
Često se dešava da u postupcima koji su važni i hitni bilo iz privatnih ili poslovnih razloga organ uprave ne obavlja svoj posao i ne postupa u predmetu, te da usled neažurnog postupanja organa uprave podnosilac Zahteva pretrpeli štetu u vidu izmakle dobiti ili stvarne štete. Tada oštećeni pokretač postupka pred organom uprave ima pravo da zahteva i naknadu te štete, koje se ostvaruje u redovnom postupku pred sudom.