Нелегална градња је проблем са којим се Србија бори деценијама уназад. Постоје бројни разлози који објашњавају овај феномен и сви они се углавном везују за социјалне и политичке прилике на нашим просторима које су владале крајем двадестог века. Сиромаштво, прилив становништва из ратом захваћених подручја, непостојање планске документације, недостатак контроле изградње, скупа и компликована процедура добијања грађевинске дозволе, али и незнање и бахатост појединаца, узроковале су ескалацију незаконите градње.
До данас није утврђен стваран број нелегалних објеката који су изграђени на територији Републике Србије. Лицитира се са разним цифрама, чак и до 5 милиона. Међутим, Министарство грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре је извршило попис и формирало базу свих незаконито изграђених објеката на територији Републике Србије. Према званичним подацима које је Министарство објавило 2017. године, база садржи 2.044.932 објеката.
Република Србија већ деценијама покушава да реши проблем бесправне градње. Претходна законска решења којима је био регулисан поступак легализације нису дала адекватне резултате. Бесправна градња је била у експанзији па је тако до дана ступања на снагу Закона о озакоњењу објеката (“Сл. гласник РС”, бр. 96/2015 и 83/2018 – даље: Закон), 27. новембра 2015. године, поднето око 771.000 захтева за легализацију.
Закоднодавац је у прошлости покушао да реши проблем бесправне градње доношењем неколико закона који регулишу ову материју, али ниједан није имао великог успеха. Узрок томе лежи у непостојању заинтересованости код грађана, који нису имали реалан интерес да покрећу поступак легализације. Процедуре легализације су биле скупе и компликоване, а нелегализовани објекти су могли да се прометују без великих ограничења. Нови закон о озакоњењу донео је низ олакшавајућих одредаба у односу на раније законе, са циљем да прекине вишедеценијску борбу са бесправном градњом. Немогућност отуђења незаконитих објеката ће ипак бити много већи мотив да се ови поступци заврше у што краћем временском року.
Међутим број незаконито изграђених објеката је много већи, о чему говори и чињеница да је у Базу незаконито изграђених објеката унето преко два милиона објеката.
Основни разлог за доношење Закона јесте да дефинитивно престану да егзистирају бесправни објекти, на тај начин што ће исти или бити озакоњени или срушени, као и коначно заустављање незаконите градње.
С тим у вези, овим Законом је прописано да озакоњење представља јавни интерес за Републику Србију и сви објекти који испуњавају законом прописане услове биће озакоњени и уписани у катастар, чиме ће се повећати њихова вредност и олакшати промет, а у случају потребе, власници ће бити у могућности да на те објекте ставе и хипотеку.
Закон је претрпео измене и допуне које су на снази почев од 6. новембра 2018. године. Циљ измена јесте да се отклоне сви недостаци уочени у пракси а поступак озакоњења учини бржим и ефикаснијим. Поједине одредбе Закона су се показале као неадекватне те је било неопходно да се ставе ван правне снаге док је неке одредбе требало ускладити са другим прописима, пре свега са Законом о општем управном поступку(“Сл. гласник РС”, бр. 18/2016 и 95/2018 – аутентично тумачење) и Законом о планирању и изградњи (“Сл. гласник РС”, бр. 72/2009, 81/2009 – испр., 64/2010 – одлука УС, 24/2011, 121/2012, 42/2013 – одлука УС, 50/2013 – одлука УС, 98/2013 – одлука УС, 132/2014, 145/2014, 83/2018 и 31/2019 – даље: ЗПИ).
Законске одредбе
Уводним одребама прописани су услови, поступак и начин озакоњења незаконито изграђених објеката, односно делова објекта и поступак издавања решења о озакоњењу и правне последице озакоњења.
Предмет озакоњења су и помоћни и други објекти који су у функцији главног објекта (гараже, оставе, септичке јаме, бунари, базени, цистерне за воду и сл.) или су у функцији одвијања технолошког процеса у згради, који се сматрају саставним делом незаконито изграђеног главног објекта и озакоњују се заједно са главним објектом, као и подземни и надземни водови, ако по техничким карактеристикама и положају представљају самосталне објекте.
Предмет озакоњења, јесте објекат који је завршен у грађевинском смислу.
Међутим, када је предмет озакоњења зграда, предмет озакоњења може бити и зграда на којој су изведени само конструктивни грађевински радови (темељ, армиранобетонски или челични стубови са гредама, односно армиранобетонска таваница, кровна конструкција), са или без завршене фасаде.
Степен завршености објекта за остале објекте који су предмет озакоњења, утврђује се у зависности од врсте и намене објекта.
Незаконито изграђени објекти, на којима су изведени груби грађевински радови са формираним конструктивним склопом (објекат поседује носеће елементе: темељ, армирано бетонске или челичне стубове са гредама, односно армирано бетонске таванице, кровну конструкцију), али на којима није постављена спољна столарија, нису изведени разводи унутрашњих инсталација, ни завршни радови (фасадерски, подополагачки, столарски и сл.), могу бити предмет озакоњења. У случају да незаконито изграђени објекат није у степену изграђености прописаној законом, надлежни орган ће решењем одбити захтев.
Против овог решења може се поднети жалба надлежном другостепеном органу у року од 15 дана од дана достављања. Уколико је решење донело министарство надлежно за послове грађевинарства или надлежни орган аутономне покрајине, није дозвољена жалба, али се у року од 30 дана од дана достављања може тужбом покренути управни спор. По коначности решења којим се одбија захтев за озакоњење из разлога што објекат није у степену изграђености прописаној овим законом надлежни орган га у року од три дана од дана доношења решења доставља грађевинској инспекцији.
Власник објекта по окончању поступка озакоњења и упису права својине на том објекту може поднети захтев за извођење радова на завршетку објекта, у складу са ЗПИ. Опис степена завршености објекта саставни је део извештаја о затеченом стању објекта.
Објекти на које се закон не примењује, односно објекти који нису предмет озакоњења:
1) објекти изграђени без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу у складу са прописима по којима у време изградње није била прописана обавеза прибављања грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу, у складу са прописима којима се уређује упис права својине на непокретностима;
2) објекти за које је издато решење о грађевинској дозволи, а који се користе без издатог решења о употребној дозволи. (Међутим, предмет озакоњења је објекат изграђен на основу грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу и потврђеног главног пројекта, на ком је приликом извођења радова одступљено од издате грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу и потврђеног главног пројекта а за који није могуће издати решење о измени решења о грађевинској дозволи, у складу са одредбама закона којим се уређује изградња објеката. Такође, ако је у поступку легализације издато решење о грађевинској дозволи, али не и решење о употребној дозволи, такав поступак се окончава у складу са одредбама овог закона, односно надлежни орган доноси решење о озакоњењу, и то само у случајевима када нису вршене никакве измене на објекту изузев текућег одржавања);
3) објекти изграђени, односно реконструисани у случајевима када је инвеститор изградио/реконструисао објекат позивајући се на своје право на објекту или земљишту на коме је објекат изграђен противно циљу због кога је то право законом установљено или признато, односно супротно циљу решења или другог појединачног акта којим је утврђено право у складу са законом, а нарочито у случају када инвеститор изгради објекат трајног карактера на земљишту које му је дато на привремено коришћење и/или на основу решења донетог у складу са прописима којима се уређује постављање монтажних објеката;
4) објекти који се у смислу закона којим се уређује одбрана сматрају војним објектима, односно на објекте који се у смислу закона којим се уређује рударство сматрају рударским објектима, постројењима и уређајима.
Такође, предмет озакоњења не може бити објекат:
1) изграђен, односно реконструисан на земљишту неповољном за грађење (клизишта, мочварно тло и сл.);
Када надлежни орган утврди да је незаконито изграђени објекат изграђен на терену неповољном за грађење, обавестиће власника објекта о тој чињеници и наложити у року од 30 дана достављање геолошких, геодетских, архитектонских и других релевантних доказа на основу кога се може утврдити да је тај објекат стабилан, да не угрожава стабилност терена и суседне објекте. Ако у прописаном року власник објекта достави доказ на основу кога се може утврдити да је тај објекат стабилан, да не угрожава стабилност терена и суседне објекте, надлежни орган наставља поступак озакоњења.
У случају да власник објекта у прописаном року не достави доказ на основу кога се може утврдити да је тај објекат стабилан, да не угрожава стабилност терена и суседне објекте, надлежни орган ће решењем одбити захтев.
Против овог решења може се поднети жалба надлежном другостепеном органу у року од 15 дана од дана достављања. Против решења које је донело министарство надлежно за послове грађевинарства или надлежни орган аутономне покрајине, није дозвољена жалба, али се у року од 30 дана од дана достављања може тужбом покренути управни спор. По коначности решења надлежни орган га доставља грађевинској инспекцији у року од три дана од дана доношења решења.
2) изграђен, односно реконструисан од материјала који не обезбеђује трајност и сигурност;
3) објекат изграђен на површинама јавне намене, односно на земљишту планираном за уређење или изградњу објеката јавне намене и који су обавезно у јавној својини, објекат изграђен у првом и другом степену заштите природног добра (осим викендица и других породичних објеката за одмор у другом степену заштите природног добра), односно у зони заштите културног добра од изузетног значаја и зони заштите културних добара уписаних у Листу светске културне баштине, односно радови на самом културном добру од изузетног значаја или добру уписаном у Листу светске културне баштине, изграђен у зонама санитарне заштите изворишта водоснабдевања, изграђен у војном комплексу и заштитним зонама око војних комплекса и објеката инфраструктуре посебне намене, односно изграђен, реконструисан или дограђен супротно прописима о одбрани којима су прописане посебне обавезе за изградњу објеката, као и други објекти изграђени у заштитним зонама у складу са одредбама посебних закона (у заштитном појасу: пута, железнице, далековода, водотока, полетно-слетне стазе, као и друге заштитне зоне у складу са одредбама посебних закона.
Изузетно, надлежни орган ће издати решење о озакоњењу, ако у поступку буде прибављена сагласност управљача јавног добра, односно сагласност организације надлежне за заштиту природних, односно културних добара.
Надлежни орган, доставља захтев за давање сагласности за озакоњење управљачу јавног добра, односно организацији надлежној за заштиту природних, односно културних добара.
Управљач јавног добра, односно организација надлежна за заштиту природних, односно културних добара дужна је да писану сагласност или одбијање за давање сагласности за озакоњење достави надлежном органу у року од 15 дана од дана достављања захтева.
Сагласности које достављају управљачи јавних добара не могу бити у супротности са условима из планског документа, нити утврђеним урбанистичким параметрима, односно у супротности са општим актом јединице локалне самоуправе којим је уређена спратност објекта.
У случају достављања сагласности за озакоњење, надлежни орган наставља поступак озакоњења.
У случају да управљач јавног добра да сагласност која је у супротности са условима из планског документа, утврђеним урбанистичким параметрима, односно у супротности са општим актом јединице локалне самоуправе којим је уређена спратност објекта, надлежни орган издаје решење о озакоњењу искључиво у складу са урбанистичким и другим параметрима из важећег планског документа, односно у складу са општим актом јединице локалне самоуправе којим је уређена спратност објекта.
У случају да управљач јавног добра, односно организација надлежна за заштиту природних, односно културних добара одбије давање сагласности за озакоњење, надлежни орган ће решењем одбити захтев.
Против решења може се поднети жалба у року од 15 дана од дана достављања.
Против решења које је донело министарство надлежно за послове грађевинарства или надлежни орган аутономне покрајине, није дозвољена жалба, али се у року од 30 дана од дана достављања може тужбом покренути управни спор. По коначности решења, надлежни орган га доставља грађевинској инспекцији у року од три дана од дана доношења решења.
4) изграђен у заштитној зони дуж трасе радио коридора, на правцима простирања усмерених радио сигнала између радио станица, у којој није дозвољена изградња или постављање других радио станица, антенских система или других објеката који могу ометати простирање радио сигнала или узроковати штетне сметње.
5) за који је надлежни орган, у складу са раније важећим прописима којима је била уређена легализација објеката, донео решење којим се одбија захтев за легализацију, а које је правноснажно у управном поступку, осим ако је по правноснажности решења којим се одбија захтев за легализацију, промењен плански документ или је захтев одбијен из разлога који су овим законом другачије прописани, а повољнији су за власника незаконито изграђеног објекта, у ком случају надлежни орган констатује ову чињеницу и наставља поступак озакоњења у складу са законом.
Објекти који су предмет озакоњења:
1) објекат за који је поднет захтев за легализацију у складу са раније важећим законом којим је била уређена легализација објеката, до 29. јануара 2014. године и који је видљив на сателитском снимку територије Републике Србије из 2015. године;
2) објекат за који није поднет захтев за легализацију у складу са раније важећим законом којим је била уређена легализација објеката, а који је видљив на сателитском снимку територије Републике Србије из 2015. године, за који је надлежни грађевински инспектор донео решење о рушењу, у складу са одредбама Закона, као и у случају када грађевински инспектор није донео решење о рушењу а предметни објекат је видљив на сателитском снимку из 2015. године. У овом случају поступак озакоњења покреће се на основу обавештења о видљивости објекта на сателитском снимку које надлежном органу за вођење поступка озакоњења доставља орган надлежан за послове државног премера и катастра.
Провера видљивости на сателитском снимку обавезна је за све објекте који су предмет озакоњења. Проверу постојања објеката на сателитском снимку врши орган надлежан за послове озакоњења. Сателитски снимак мора бити доступан на увид грађанима у електронском облику код органа надлежног за издавање решења о озакоњењу, надлежној грађевинској инспекцији као и у надлежној Служби за катастар непокретности према месту где се непокретност налази.
3) објекат за који је поднет захтев у складу са Законом о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе (“Службени гласник РС”, бр. 25/2013, 145/2014 и 96/2015), за које поступак није правноснажно окончан.
Лица која су уписала право својине на објекту на основу Закона о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе (“Сл. гласник РС”, бр. 25/2013 и 145/2014 – даље: Закон о посебним условима) а немају раније поднет захтев којим је објекат у поступку озакоњења, не могу поднети захтев за озакоњење. Нејасно је зашто је законодавац ово прописао и због чега наведени објекти не могу бити предмет озакоњења, поготово имајући у виду да су сасвим сигурно видљиви на сателитском снимку а при том су и уписани у катастар непокретности, на основу тада важећег закона.
Сви објекти изграђени без издатог решења о грађевинској дозволи или решења о одобрењу извођења радова после 27. новембра 2015. године нису предмет озакоњења и надлежни грађевински инспектор за те објекте доноси решење о рушењу, које је извршно даном доношења, у складу са ЗПИ.
Решење о рушењу објекта донето од стране грађевинског инспектора на основу пописа и евиденције незаконито изграђених објеката, не извршава се до коначности решења којим се одбија или одбацује захтев за озакоњење.
За разлику од досадашњег законског решења, да би објекат могао да буде срушен, решење којим се одбија односно одбацује захтев за озакоњење је морало бити правноснажно.
Против коначног решења могуће је покренути управни спор у коме Управни суд у спору пуне јурисдикције може донети пресуду којом ће поништити решење и решити управну ствар, односно донети одлуку да наведени објекат може бити предмет озакоњења. Уколико предметни објекат у међувремену буде срушен, власник истог ће имати право на накнаду штете коју је претрпео рушењем.
Предмет озакоњења може бити објекат који се може ускладити са важећим планским документом у погледу намене и спратности објекта.
Може се озаконити објекат за који се, поред намене утврђене планским документом утврди да је намене која је у оквиру планом дефинисаних компатибилности.
Изузетно, предмет озакоњења може бити и објекат који има спратност већу од спратности прописане важећим планским документом, ако је то уређено општим актом јединице локалне самоуправе.
Документација потребна за озакоњење објеката
· доказ о одговарајућем праву на земљишту или објекту
· извештај о затеченом стању објекта, чији саставни део је и елаборат геодетских радова за незаконито изграђени објекат
· доказ о уплати таксе за озакоњење
По утврђивању испуњености претходних услова, надлежни орган обавештава власника незаконито изграђеног објекта да у року од 30 дана од дана достављања обавештења достави доказ о одговарајућем праву на земљишту односно објекту, осим у случају да је доказ о одговарајућем праву већ достављен у поступку легализације бесправно изграђеног објекта.
Власник незаконито изграђеног објекта пре истека рока од 30 дана, може поднети захтев за продужетак тог рока.
Ако надлежни орган утврди да постоје оправдани разлози за продужетак рока (окончање судског спора, прибављање доказа од других органа и сл.), решењем ће прекинути поступак због решавања претходног питања, којим се обавезује власник незаконито изграђеног објекта да у року од 15 дана достави доказ да је покренуо поступак у циљу решавања претходног питања.
Поступак озакоњења наставиће се пошто буде коначно одлучено о претходном питању.
Ако власник незаконито изграђеног објекта не достави доказ о одговарајућем праву, а не затражи продужетак рока, надлежни орган ће решењем одбацити захтев.
Против овог решења може се поднети посебна жалба у року од осам дана од дана достављања.
Против решења које је донело министарство надлежно за послове грађевинарства или надлежни орган аутономне покрајине, није дозвољена посебна жалба, али се у року од 30 дана од дана достављања може тужбом покренути управни спор. По коначности решења надлежни орган га у року од три дана доставља грађевинској инспекцији.
Одговарајуће право на земљишту и објекту
Овде се пре свега мисли на право својине на објекту односно право својине, право коришћења или право закупа на грађевинском земљишту, као и друга одговарајућа права на грађевинском земљишту прописана Законом о планирању и изградњи.
Закон таксативно наводи шта се сматра одговарајућим правом:
1) за објекат изграђен на земљишту у својини другог лица – правноснажна судска пресуда којом је утврђено право својине на земљишту, коју власник прибавља у складу са прописима којима су уређени својински односи;
2) за објекат изграђен на грађевинском земљишту – уговор о преносу права коришћења, односно куповини земљишта који је закључен и оверен од стране надлежног суда између тадашњег корисника и подносиоца захтева, као и други уговори којима је вршено располагање земљиштем (уговор о преносу или размени непокретности закључен између тадашњих корисника земљишта, у одговарајућој форми која је била прописана за закључење те врсте уговора у време закључења);
3) уговор о куповини објекта или куповини објекта у изградњи оверен у одговарајућој форми, која је била прописана за закључење те врсте уговора у време закључења, између власника, односно корисника и подносиоца захтева;
4) уговор о суинвестирању изградње објекта оверен у одговарајућој форми, која је била прописана за закључење те врсте уговора у време закључења, између власника, односно корисника и подносиоца захтева;
5) акт министарства надлежног за послове одбране о додели “нужног смештаја”;
6) правноснажно решење о наслеђивању;
7) правноснажно решење о статусној промени привредног друштва, из кога се на неспоран начин може утврдити правни континуитет подносиоца захтева, односно власника незаконито изграђеног објекта;
8) сви други правни послови на основу којих се на несумњив начин може утврдити правни континуитет промета земљишта, објекта, односно посебног дела објекта.
Када је предмет озакоњења надзиђивање, претварање заједничких просторија зграде у стан или пословни простор или припајање заједничких просторија суседном стану, као доказ о одговарајућем праву доставља се извод из листа непокретности за зграду и све посебне делове зграде и доказ прописан одредбама закона којим се уређује одржавање стамбених зграда о регулисању међусобних односа између власника незаконито изграђеног објекта и скупштине стамбене заједнице, осим за просторије које су актом министарства одбране додељене као “нужни смештај”.
Ако је право својине на незаконито изграђеном објекту уписано у складу са Законом о посебним условима, као доказ о одговарајућем праву доставља се оверена копија решења о упису права својине или извод из листа непокретности о евиденцији непокретности и правима на њима, као и доказ о одговарајућем праву на грађевинском земљишту, као обавезан део документације.
Када је предмет озакоњења објекат изграђен на грађевинском земљишту на коме постоји право сусвојине, као доказ о одговарајућем праву доставља се и писмена сагласност свих сувласника. Међутим, уколико је сувласник знао или могао знати за изградњу објекта, односно извођење радова који су предмет озакоњења, али се у време изградње томе није противио, сматраће се да постоји сагласност за озакоњење, те се у том случају не доставља писмена сагласност свих сувласника.
Као одговарајуће право на грађевинском земљишту у поступку озакоњења сматра се и право својине или закупа на земљишту испод објекта, стечено у складу са чл. 70. и 105. ЗПИ, у делу који се односи на легализацију објеката и објеката на које је примењиван Закон о посебним условима.
Када се као доказ о решеним имовинско правним односима, пре доношења решења о озакоњењу стамбене или стамбено пословне зграде која се састоји од посебних физичких делова, доставља доказ о стицању права својине на земљишту испод објекта, као одговарајуће право признаје се и доказ да је власник стана у незаконито изграђеном објекту закључио уговор о куповини и продаји за удео на земљишту, који је у сразмери са површином посебног дела у односу на укупну површину објекта.
Власник грађевинског земљишта дужан је да у поступку прописаном ЗПИ прибави податак о укупној тржишној цени за земљиште испод објекта, уз обавезу да по захтеву сваког појединачног власника на посебном делу, одреди удео на грађевинском земљишту испод објекта и тржишну цену удела.
Власник грађевинског земљишта и власник посебног дела у незаконито изграђеном објекту закључују уговор о продаји удела.
Власници станова који не закључе уговор о куповини удела на начин одређен овим законом, не могу наставити поступак озакоњења.
За комуникационе мреже и уређаје и линијске објекте који се састоје од подземних и надземних водова са носачима вода, не доставља се доказ о одговарајућем праву. Доказ о одговарајућем праву за ове објекте доставља се за надземне делове објекта, осим водова.
Власник оваквог објекта озакоњењем стиче право својине на објекту али не и на земљишту изнад или испод вода, а власник земљишта је дужан да омогући несметан приступ овим деловима објекта у циљу одржавања или у случају хаварије, а дужан је да власнику земљишта испод или изнад вода накнади евентуалну штету ако настане у експлоатацији објекта, у складу са прописима којима је уређено питање накнаде штете.
Ако се као одговарајуће право на земљишту прилаже уговор о преносу права коришћења који је закључен између тадашњег корисника земљишта и подносиоца захтева који није судски оверен, по захтеву подносиоца захтева, орган надлежан за имовинско-правне послове на чијој територији се налази предметно земљиште, спроводи поступак и доноси решење о престанку права коришћења дотадашњег корисника и утврђује право коришћења у корист подносиоца захтева, а по правноснажности тог решења, орган надлежан за озакоњење објеката га прихвата као доказ о одговарајућем праву на земљишту.
Техничка документација
Када надлежни орган утврди да су испуњени претходни услови и да постоји одговарајуће право на објекту, односно земљишту, наставља поступак прибављањем техничке документације (члан 11. Закона).
За објекте на којима је право својине уписано у складу са Законом о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе, не спроводи се поступак прописан овим законом, већ надлежни орган, по прибављању доказа о одговарајућем праву на објекту односно земљишту, обавештава подносиоца да уплати таксу за озакоњење и по достављању доказа о уплати, доноси решење о озакоњењу.
У циљу утврђивања могућности озакоњења, у поступку озакоњења прибавља се извештај о затеченом стању објекта чији саставни део је и елаборат геодетских радова за незаконито изграђени објекат. Након што надлежни орган утврди да су испуњени услови за озакоњење, пре доношења решења о озакоњењу, власник незаконито изграђеног објекта доставља и доказ да је за свој незаконито изграђени објекат поднео пријаву за утврђивање пореза на имовину, ако се о томе не води службена евиденција а подаци наведени у пореској пријави морају одговарати садржини техничког документа и подацима из елабората геодетских радова који се достављају у поступку озакоњења. По достављању доказа о поднетој пореској пријави, надлежни орган обавештава подносиоца захтева о висини таксе за озакоњење. Након што власник објекта достави доказ о плаћеној такси за озакоњење, надлежни орган издаје решење о озакоњењу. Висина таксе зависи од класе, површине и намене објекта, као и начина коришћења објекта. Уколико власник незаконитог објекта не достави доказ о плаћеној такси у прописаном року, орган решењем одбацује захтев а по коначности наведеног решења, исто доставља грађевинској инспекцији, у року од три дана.
Када је предмет озакоњења објекат који је саграђен у заштитној зони објекта јавне намене, пре доношења решења о озакоњењу, власник незаконито изграђеног објекта доставља и изјаву да се одриче права на покретање судског спора по било ком основу у вези са утицајем тог јавног објекта на коришћење озакоњеног објекта. Ова одредба је веома дискутабилна с обзиром да није могуће унапред се одрећи права на тужбу.
Када је предмет озакоњења објекат за који се у поступку озакоњења прибавља сагласност на технички документ у складу са законом којим се уређује заштита од пожара, време изградње, осим у складу са овим законом, утврђује се и на начин утврђен прописом којим се уређују катастарски премер и катастар непокретности и на основу оверене изјаве инвеститора којом под пуном материјалном, кривичном и моралном одговорношћу потврђује време изградње објекта.
Министар надлежан за послове грађевинарства је дужан да донесе подзаконски акт којим ће се ближе уредити редослед предузимања радњи у поступку озакоњења.
Када су у питању објекти за које је поднет захтев за легализацију на основу неког од ранијих закона, пре прибављања техничке документације, надлежни орган проверава да ли је власник већ доставио документацију прописану тада важећим прописима и елаборат геодетских радова, геодетски снимак, односно копију плана парцеле. Уколико јесте, надлежни орган проверава да ли садржина те техничке документације одговара садржини прописаној за извештај о затеченом стању објекта, у складу са овим законом.
Ако садржина техничке документације достављене у раније вођеном поступку легализације, одговара по садржини извештају о затеченом стању објекта, прописаним овим законом, надлежни орган то констатује и раније достављени документ признаје као извештај о затеченом стању објекта, у смислу овог закона.
За објекте који су проведени у графичкој бази катастра непокретности, уместо елабората геодетских радова доставља се копија плана са уписаном висином слемена, оверена од стране овлашћене геодетске организације.
Када је предмет озакоњења зграда која се састоји од посебних физичких делова, елаборат се израђује за зграду и све посебне физичке делове зграде.
Таксе
Када надлежни орган утврди да постоји могућност озакоњења, обавештава власника незаконито изграђеног објекта да у року од 15 дана од дана достављања обавештења плати таксу за озакоњење у износу од:
5.000 динара за породични објекат или стан корисне површине до 100 м2, за помоћне и економске објекте, производне и складишне објекте.
15.000 динара за породичне стамбене објекте и станове корисне површине од 100 м2 до 200 м2
20.000 динара за породичне стамбене објекте и станове корисне површине од 200 м2 до 300 м2
50.000 динара за породичне стамбене објекте корисне површине преко 300 м2
250.000 динара за стамбене и стамбено пословне објекте намењене тржишту који се састоје од више станова и других посебних делова, корисне површине до 500 м2 и комерцијалне објекте до 500 м2
500.000 динара за стамбене и стамбено пословне објекте намењене тржишту који се састоје од више станова и других посебних делова, корисне површине од 500 м2 до 1000 м2 и комерцијалне објекте од 500 м2 до 1000 м2
1.000.000 динара за стамбене и стамбено пословне објекте намењене тржишту који се састоје од више станова и других посебних делова, корисне површине од 1000 м2 до 1500 м2 и комерцијалне објекте од 1000 м2 до 1500 м2.
3.000.000 динара за стамбене и стамбено пословне објекте намењене тржишту који се састоје од више станова и других посебних делова, корисне површине преко 1500 м2 и комерцијалне објекте преко 1500 м2
Такса за озакоњење не плаћа се за озакоњење објеката органа, организација и институција Републике Србије, органа и организација аутономних покрајина, односно јединица локалне самоуправе, организација обавезног социјалног осигурања, установа основаних од стране Републике Србије, аутономних покрајина, односно јединица локалне самоуправе, цркава и верских заједница, регистрованих у складу са законом којим се уређују цркве и верске заједнице, Црвеног крста Србије и дипломатско-конзуларних представништава других држава, под условом узајамности.
Министарство грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре дало је мишљење Број: службено од 29. фебруара 2016. године, у коме наводи да ће се за незаконито изграђене објекте, корисне површине до 100 м2, чији је власник или члан његовог породичног домаћинства предузетник и обавља делатности ближе одређене овим мишљењем, утврђивати и наплаћивати такса за озакоњење у износу од 5000.00 динара. Одредбе овог мишљења односе се на објекте у којима се обавља једна од следећих делатности: штоповање тканина, пресвлачење дугмади, поправка кишобрана, поправка ортопедских помагала, поправка налив-пера и патент-оловки, херихтери, дрвомоделари, дуборесци, поправка музичких инструмената, плисирање, оштрачи, бачвари, јорганџије, колари, поткивачи, вуновлачари, рукавичари, опанчари, четкари, папуџије, домаћа радиност, стари занати, фризери, часовничари, оптичари, обућари, кројачи, бравари, фирмописци, печаторесци, узгајивачи цвећа, производња лозновоћних и других садница и калемова, ауто-механичари, ауто-лимари, ауто-електричари, вулканизери и слично, ТВ и електро-механичари, прецизни механичари, електричари, водоинсталатери, прање и пеглање рубља, хемијско чишћење и бојење, педикирско-маникирске и козметичарске услуге, фотографи, воскари, златари, каменоресци, пластичари, металостругари, пекари, произвођачи тестенина, посластичари, услужно резање грађе, столари, стаклоресци, модни кројачи и друге сличне делатности.
Ово мишљење се не примењује на објекте у којима се пружају интелектуалне услуге, угоститељска и трговачка делатност.
Министарство је такође дало и мишљење Број: 011-00-00630/2016-07 од 21. октобра 2016. године, да уколико се на једној катастарској парцели налази више помоћних објеката и сви припадају истом власнику, за све помоћне објекте се плаћа јединствена такса у износу од 5000.00 динара.
Ако је власник незаконито изграђеног помоћног или економског објекта/објеката лице са инвалидитетом, самохрани родитељ или корисник социјалне помоћи, у том случају ова лица не плаћају таксу за озакоњење.
Ако власник незаконито саграђеног објекта не достави доказ о плаћеној такси у прописаном року, надлежни орган ће решењем одбацити захтев.
Против решења о одбацивању може се поднети жалба у року од 15 дана од дана достављања. Уколико је решење о одбацивању донело министарство надлежно за послове грађевинарства или надлежни орган аутономне покрајине, није дозвољена жалба, али се у року од 30 дана од дана достављања може тужбом покренути управни спор. По коначности решења о одбацивању надлежни орган га у року од три дана доставља грађевинској инспекцији.
По достављању доказа да је плаћена такса за озакоњење, надлежни орган у року од осам дана издаје решење о озакоњењу.
Решење о озакоњењу објекта издаје министарство надлежно за послове грађевинарства, односно надлежни орган аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе, по спроведеном поступку, када утврди да незаконито изграђени објекат испуњава прописане услове за коришћење и друге услове прописане овим законом.
Решење о озакоњењу, поред података прописаних законом, обавезно садржи и:
констатацију да се тим решењем врши озакоњење незаконито изграђеног објекта, дела објекта, односно незаконито изведених радова, назив, односно име и презиме власника објекта коме се издаје решење о озакоњењу, са назнаком седишта, односно адресе, податке о објекту који је предмет озакоњења, са основним подацима о његовој намени, врсти, габариту, спратности, нето и БРГП и ознаку локације на којој се налази (катастарска парцела, катастарска општина, улица и кућни број ако је одређен, општина, односно град), име, презиме и број лиценце предузетника или назив привредног друштва, односно другог правног лица, које је израдило извештај о затеченом стању објекта и име, презиме и број лиценце одговорног пројектанта, односно одговорног извођача радова, констатацију да је извештај о затеченом стању објекта са елаборатом геодетских радова саставни део решења о озакоњењу, доказ о плаћеној такси за озакоњење.
Саставни део решења о озакоњењу је и попис и опис објеката који се озакоњују уз главни објекат, ако постоје, као и податак о степену завршености објекта.
Решење о озакоњењу објекта који је саграђен у заштитној зони објекта јавне намене садржи и констатацију да је достављена оверена изјава власника озакоњеног објекта да се одриче права на покретање судског спора по било ком основу у вези са утицајем тог јавног објекта на коришћење озакоњеног објекта.
Када је предмет озакоњења стамбена или стамбено пословна зграда која се састоји од више посебних физичких делова (станова, пословног простора, гаража и др.) за коју се не може утврдити инвеститор, али постоје поднети захтеви за озакоњење посебних делова у складу са овим законом, надлежни орган доноси решење о озакоњењу стамбене зграде, које обавезно садржи спецификацију свих посебних делова зграде.
Пре доношења овог решења, доставља се доказ о одговарајућем праву на грађевинском земљишту. По правноснажности решења о озакоњењу зграде, надлежни орган решава по захтевима за озакоњење посебних делова зграде.
У овом случају, такса за озакоњење се плаћа приликом озакоњења сваког посебног дела зграде а не за целу зграду.
Против решења се може изјавити жалба у року од 15 дана, а ако је решење донело надлежно министарство, односно надлежни орган аутономне покрајине, може се тужбом покренути управни спор у року од 30 дана од дана достављања решења.
Правноснажно решење надлежни орган доставља у року од три дана надлежној грађевинској инспекцији.
Надлежни орган је дужан да води службену евиденцију о покренутим поступцима за озакоњење из своје надлежности, као и о издатим решењима о озакоњењу и да их објављује у електронском облику на својој интернет страни.
Ови подаци се објављују и на дигиталној платформи националне инфраструктуре геопросторних података.
Орган надлежан за послове државног премера и катастра, формирао је евиденцију објеката који нису уписани у катастар непокретности уз помоћ које ће надлежно министарство имати увид у податке о поступку озакоњења што ће омогућити адекватан надзор над спровођењем Закона али и пружање помоћи свим надлежним органима, уколико се укаже потреба за тим. Евиденција неуписаних објеката доступна је и на дигиталној платформи националне инфраструктуре геопросторних података почев од 1. јануара 2019. године.
Упис права својине
Надлежни орган по службеној дужности доставља елаборат геодетских радова и примерак правноснажног решења о озакоњењу органу надлежном за послове државног премера и катастра, у року од три дана од дана правноснажности решења о озакоњењу.
Ако је предмет уписа права својине објекат изграђен у заштитној зони објекта јавне намене, надлежни орган по службеној дужности доставља органу надлежном за послове државног премера и катастра и изјаву власника да се одриче права на покретање судског спора, у року од три дана од дана правноснажности решења о озакоњењу. Изјава о одрицању уписује се у евиденцију катастра непокретности у виду забележбе, са роком важења уписа све док постоји предметни објекат и није везан за промену власништва на објекту.
Орган надлежан за послове државног премера и катастра доноси решење о кућном броју и врши упис права својине на објекту, односно посебним деловима објекта.
За упис права својине по основу озакоњења, као и за утврђивање кућног броја, не плаћа се административна такса одређена законом којим се уређују административне таксе.
Надлежни орган по службеној дужности, у року од три дана од дана коначности решења којим се одобрава озакоњење објекта или дела објекта, доставља органу надлежном за послове државног премера и катастра предлог за брисање забележбе забране отуђења.
По правноснажности решења о озакоњењу, по захтеву лица која су уписала право својине на објекту на основу Закона о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе, брише се забележба у листу непокретности да је својина стечена на основу Закона о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе.
Рушење објекта
Рушење незаконито изграђеног објекта спроводи се на основу коначног решења о озакоњењу којим се одбија или одбацује захтев за озакоњење. Коначним решењем којим се одбацује или одбија захтев за озакоњење, стичу се услови за рушење незаконито изграђеног објекта, односно дела објекта.
Решење којим се одбија или одбацује захтев за озакоњење надлежни орган доставља грађевинској инспекцији у року од три дана од коначности тог акта.
Ако решење о рушењу није донето, грађевински инспектор је дужан да одмах а најкасније у року од три дана од дана пријема решења којим се одбија или одбацује захтев за озакоњење, донесе решење о рушењу незаконито изграђеног објекта, односно дела објекта.
Када се ради о објекту за који није могуће извршити решење о рушењу, грађевински инспектор је дужан да ту чињеницу констатује у решењу о рушењу, које у року од три дана доставља органу надлежном за послове државног премера и катастра и надлежном органу локалне пореске администрације.
По пријему овог решења, орган надлежан за послове државног премера и катастра уписује забележбу забране отуђења.
По правноснажном окончању поступка којим се врши озакоњење незаконито изграђеног објекта, грађевински инспектор доноси закључак о обустави поступка извршења решења о рушењу.
Упис забележбе забране отуђења објеката у поступку озакоњења
Надлежни орган за озакоњење је дужан да за све објекте који су у поступку озакоњења по службеној дужности достави органу надлежном за послове државног премера и катастра потврду да је објекат у поступку озакоњења, у циљу уписа забране отуђења за те објекте у виду забележбе, у року од шест месеци од дана ступања на снагу овог закона.
Поставља се питање како уписати забележбу забране отуђења за оне објекте који нису уписани у катастар имајући у виду да је одредбом члана 83. Закона о државном премеру и катастру (“Сл. гласник РС”, бр. 72/2009, 18/2010, 65/2013, 15/2015 – одлука УС, 96/2015, 47/2017 – аутентично тумачење, 113/2017 – др. закон, 27/2018 – др. закон и 41/2018 – др. Закон – даље: ЗДПК), прописано да су општи услови за упис стварних права, предбележбе и забележбе у катастар непокретности постојање: уписане непокретности, уписаног претходника и исправе за упис.
Ставом 2. овог члана прописано је да општи услови увек морају бити испуњени, осим ако је законом друкчије одређен услов и основ уписа.
Према мишљењу Министарства грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре бр. 952-01-00016/2019-01 од 29. јануара 2019. године, за незаконито изграђене објекте који нису уписани у катастар непокретности, забележбу забране отуђења је потребно уписати на парцели на начин да се у катастру учини видљивим да се на парцели налази незаконито изграђен објекат, а према подацима добијеним у потврди органа надлежног за озакоњење. Овај начин уписа забележбе забране отуђења потребно је вршити само за незаконито изграђене објекте, односно делове објекта који нису уписани у катастар непокретности.
У мишљењу се даље наводи да је Закон леx специалис у односу на ЗДПК, па ће се као једно од основних начела права, примењивати одредбе посебног прописа, уколико су одредбе општег и посебног прописа у међусобној колизији.
Озакоњење објеката изграђених на пољопривредном земљишту
Према мишљењу Министарства грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре Број: 011-00-00632/2016-07 од 21. октобра 2016. године, незаконито изграђени објекти изграђени на пољопривредном земљишту могу бити предмет озакоњења ако испуњавају услове прописане Законом и Законом о пољопривредном земљишту (“Сл. гласник РС”, бр. 62/2006, 65/2008 – др. закон, 41/2009, 112/2015, 80/2017 и 95/2018 – др. закон), односно ако испуњавају све услове прописане за издавање решења о изградњи у редовном поступку прибављања потребних аката за изградњу објеката, у складу са ЗПИ.
Прикључење на инфраструктуру
Ако објекат који је привремено прикључен на електроенергетску мрежу, гасну мрежу и мрежу електронских комуникација или мрежу даљинског грејања, водовод и канализацију, не буде озакоњен, грађевински инспектор је дужан да без одлагања, а најкасније у року од три дана по добијању решења којим се одбија или одбацује захтев за озакоњење, примерак тог акта достави јавном предузећу, јавном комуналном предузећу, привредном друштву или предузетнику који је привремено прикључио објекат на своју мрежу, односно инфраструктуру.
Јавно предузеће, јавно комунално предузеће, привредно друштво или предузетник дужно је да у року од 30 дана од пријема решења о рушењу, искључи објекат са мреже односно инфраструктуре на коју је привремено прикључен.
Уколико јавно комунално предузеће, привредно друштво или друго правно лице прикључи на мрежу или инфраструктуру објекат који је у поступку озакоњења, казниће се новчаном казном за привредни преступ.
Рок за озакоњење
Уколико у року од пет година од дана ступања на снагу Закона објекат који је предмет озакоњења не буде озакоњен (6. новембар 2023. године), надлежни орган донеће решење којим се захтев одбија.
Ако се објекат за који није донето решење о озакоњењу користи за обављање привредне или друге делатности која изискује/подразумева боравак или окупљање већег броја људи, а нарочито ако се користи за угоститељске делатности или употребљава као угоститељски објекат, надлежни орган донеће решење о забрани коришћења тог објекта, ако у року од пет година од дана ступања на снагу овог закона надлежни орган не изда решење о озакоњењу за предметни објекат. Забрана траје до рушења тог објекта.
Из свега напред изнетог може се закључити да и поред велике жеље да се поступак озакоњења убрза, суштински проблеми нису решени а поједине одредбе могу проузроковати правну несигурност.
Закључак – сумирано
Шта је озакоњење објеката?
Тренутно важећим Законом о озакоњењу објекатаиз 2015. године појам озакоњења није дефинисан, као што је претходним законом дефинисан појам легализације. Претходни закон легализацију дефинише као накнадно издавање грађевинске и употребне дозволе за објекат или део објекта који је изграђен, реконструисан или дограђен без грађевинске дозволе, односно који се користи без употребне дозволе. Са друге стране, тумачећи закон о озакоњењу можемо закључити да озакоњење објеката представља накнадно одобрење изведених радова за објекат или део објекта који је изграђен, реконструисан или дограђен без грађевинске дозволе, односно који се користи без употребне дозволе. Дакле, исто што и легализација, само мало другачије.
.jpg)
У чему је разлика? Поступком легализације накнадно се добијала грађевинска или употребна дозвола, што је даље омогућавало упис у катастар непокретности по редовној процедури. Употребна дозвола гарантује сигурност коришћења објекта, што је било омогућено легализацијом. Озакоњењем се, са друге стране, не добија накнадно ни грађевинска, нити употребна дозвола, већ се самим решењем о озакоњењу стиче услов за упис у регистар катастра непокрентности. Тиме се нелегално изграђен објекат убацује у легалне токове, као да је изграђен на легалан начин. Крајњи резултат је исти у оба поступка, али уз поједностављену процедуру на страни озакоњења и битно смањене трошкове.
Члан 2. Закона о озакоњењу прописује да озакоњење представља јавни интерес за Републику Србију. Наиме, крајњи циљ овог закона јесте да се стане на крај бесправној градњи озакоњењем великог броја нелегално изграђених објеката и заустављањем даље изградње објеката без грађевинске дозволе, што представља јавни интерес и вишеструку корист за Републику Србију. То конкретно значи да осим подношења захтева, подносилац не може да управља тим захтевом, односно захтев не може да се повуче. Једном започет поступак не може бити обустављен вољом подносиоца, већ може бити окончан једино решењем органа надлежног за послове озакоњења.
Поступак озакоњења
Према Закону о озакоњењу објеката захтев за озакоњење је било могуће поднети до 29.01.2016. године. Такође, сматра се да су поднети захтеви уколико је објекат видљив на сателитском снимку територије Републике Србије из 2015. године. Провера видљивости на сателитском снимку обавезна је за све објекте који су предмет озакоњења. Проверу постојања објекта на сателитском снимку врши орган надлежан за послове озакоњења, а сателитски снимак мора бити доступан на увид грађанима у електронском облику. Сви објекти изграђени без издатог решења о грађевинској дозволи или решења о одобрењу извођења радова после 27.11.2015. године нису предмет озакоњења и надлежни грађевински инспектор за те објекте доноси решење о рушењу, у складу са Законом о планирању и изградњи.
Изменама Закона о озакоњењу из 2018. године поступак озакоњења почиње када орган надлежан за послове државног премера и катастра достави обавештење о видљивости објекта на сателитском снимку органу надлежном за послове озакоњења. Након покретања поступка надлежни орган испитује испуњеност услова за озакоњење. Први корак поступка је извештај о затеченом стању. Саставни део извештаја о затеченом стању је степен завршености објекта. Предмет озакоњења могу бити само објекти који имају формиран конструктивни склоп (завршени груби радови, односно објекат поседује носеће елементе – темеље, армиране стубове, кровну конструкцију). Такође, објекат мора бити усклађен са важећим планским документом у погледу намене и спратности. Предмет озакоњења не могу бити објекти који су изграђени на земљишту које није подобно за грађење или објекти који су изграђени од материјала који не гарантују трајност и сигурност објекта. Надлежни орган, као претходно питање, испитује да ли је незаконито изграђен објекат био предмет легализације у складу са раније важећим прописима и да ли је донето решење којим се одбија захтев за легализацију, а које је правноснажно у управном поступку. По утврђивању испуњености претходних услова, утврђује се постојање правног основа власника незаконито изграђеног објекта, доставља се елаборат изведених радова и након плаћања таксе доноси се решење о озакоњењу, чиме бесправан објекат постаје легалан.
Оно што је још једна олакшица новог закона јесте обавеза надлежног органа за озакоњење да по службеној дужности проследи Решење о озакоњењу катастру непокретности, који право својине на објекту уписује у јавну евиденцију. Члан 36. став 4. Закона о озакоњењу прописује да се за упис права својине по основу решења о озакоњењу не плаћа такса.
Озакоњење објеката грађених на земљишту у јавној својини
У ситуацијама када је незаконито изграђен објекат на земљишту у јавној својини, након покретања поступка озакоњења, неопходно је покренути поступак за одређивање земљишта за редовну употребу[6]. Одређивање земљишта за редовну употребу је комплексан поступак и прописан је недовољно јасним одредбама. За детаљнију анализу и разумевање овог поступка потребно је много више простора, те из тог разлога у овом тексту ће бити дате само основне информације.
Поступак се покреће захтевом за одређивање земљишта за редовну употребу објекта у посебним случајевима и подноси га власник објекта органу јединице локалне самоуправе надлежном за имовинско – правне односе. У поступку је могуће откупити земљиште које се налази испод објекта, непосредном погодбом. На предметном земљишту се формира катастарска парцела, која мора бити формирана пре доношења Решења о озакоњењу. По решавању питања утврђивања земљишта за редовну употребу и стицања права својине на земљишту у јавној својини, на коме се налази нелегално изграђен објекат, наставља се поступак озакоњења по редовном поступку.
Да ли је могуће продати непокретност која није озакоњења?
Продаја објеката који нису озакоњени више није могућа. Изменама Закона о озакоњењу објеката из 2018. године уведена је одредба која је изазвала најбурније реакције становништва. Самосталним чланом 28. прописана је обавеза надлежног органа да у року од 6 месеци од ступања на снагу овог закона достави органу надлежном за послове државног премера и катастра потврду да је објекат у поступку озакоњења, како би се на непокретности уписала забележба забране отуђења објекта док се поступак озакоњења не заврши. За објекте изграђене без грађевинске дозволе или решења о одобрењу извођења радова након 27.11.2015. године, забележба забране отуђења је трајна и ти објекти не могу бити прометовани, већ ће бити срушени.
Као што је случај са сваким покушајем законодавца да новим законским прописима исправи прошловековне пропусте и неправде нанете савесним грађанима и овај је претрпео бројне критике на рачун правичности. Закон којим се гасе пожари из прошлости, не може бити оличење правичности и морални путоказ будућим нараштајима. Међутим, упркос критикама и недостацима, од овог закона се ипак много очекује. Време ће показати да ли су та очекивања оправдана и да ли ће се најлибералнији међу легализацијским законима коначно изборити са вишедеценијским проблемом бесправне градње.
Адвокат Зоран Ј. Минић
lawofficeminic@gmail.com
